湖南省株洲市正处于提升城市功能、转变经济发展方式、实现经济体制转轨和社会结构转型的重要阶段，在跨越发展的同时，也存在着一些亟待通过建立健全公共财政体制才能得以完善解决的矛盾和问题，如区域核心竞争力需要提高、公共服务功能尚待加强、大量基础设施与公益事业建设项目有待实施等等。地方财政必须为这些问题的解决或改善提供强有力的支撑，发挥好“安全网”和“减震器”的作用，而财政支出则是其中重要杠杆之一。

财政支出规模与结构现状

1.绝对规模超常增长，相对规模低位徘徊。株洲市财政支出（不含基金支出，下同）从1994年的8.76亿元增加到2007年的67.74亿元，增长了近7倍，年均增长17.29%，较好地保障了以民生为重点的公共事业发展需要；但从相对规模来看，财政支出占GDP比重在2001年以前一直低位徘徊，2002年之后出现微幅增长势头，经过6年缓慢爬升才增至2007年的9.05%，远低于全国20.11%、全省14.67%的水平，这种相对规模低位徘徊的状况对政府职能的充分发挥形成了一定的制约，对公共产品供给水平赶超全国、全省先进城市也带来较为不利的影响。

2.生产投资型特征“淡化”，社会服务型特征“凸显”。从总体功能看，财政支出可划分为社会服务支出、经济建设支出、政府维持支出三大类。在分税制改革之初的1994年，株洲一般预算支出中，经济建设支出占据绝对主导地位，占比达38.2%，是典型的生产投资型财政。此后经济建设支出逐年递减，到2002年降至历史最低点22.9%，后来随着国家支农政策的倾斜和城市基础设施提质更新改造的需要，其支出才止跌回升，近几年基本保持在26%左右。随着公共财政意识的加强，社会服务支出则逐年攀升，至1998年便超出经济建设支出3.1个百分点，跃居为主导地位，此后一直平稳增长，到2007年已达43.9%，几乎占据一般预算支出的近半壁江山，呈现出以改善民生为重点的典型的社会服务型财政特征。维持性支出占比虽几经起伏，波动较大，但2007年仍比1994年高出4.3个百分点，显示出政府行政运转支出仍有膨胀之势，其支出绝对额从分税制改革之初的1.97亿元上升至2007年的18.16亿元，增长9.5倍，已高出同期财政总支出的增长速度，需要有效控制。

3.呈现“四降三升两平一波动”态势。“四降”指医疗卫生支出、文化体育与传媒支出、城乡社区事务支出、工业商业金融等事务支出占总支出之比重呈下降趋势。医疗卫生支出1994年占比为5.4%，此后十余年连续下滑，至2004年仅为2.7%，2005—2007年由于医疗铺底资金增加及津补贴提高标准等阶段性原因，其占比才有所回升；文体广播事业费基本保持单一下降之势，由1994年的2.9%降至2007年的1%；工业商业金融等事务支出1994年占比为11.6%，2003年减至为1.4%，此后几年随着新型工业化、工业园区建设、“5115工程”的实施等，此方面的财政投入又逐年加大，至2007年占比上升为5.1%，但仍比1994年下降6.5个百分点；城乡社区事务支出呈现出波动下降状态，占比由1994年的14.8%缓慢下降至2007年的11%。城乡社区事务支出、工业商业金融等事务支出走势较好的体现了公共财政的发展理念，医疗卫生和文化体育与传媒支出却与之存有偏差，需要在以后的财政支出中予以重点加强或采取其他多元投入方式予以弥补。“三升”指行政管理费、科学技术支出、社会保障及就业支出占总支出的比重呈持续上升之势。2004年以前行政管理费占比基本保持在15%左右，2005—2007年连续三年大幅攀升，2007年末达19.4%，在所有细项功能支出中高居第二位，与第一的社会保障支出仅差一个百分点，当年绝对额更是高达13.14亿元，是1994年的10倍，大大超出了同期财政总支出7倍的增长幅度，呈现明显的膨胀趋势；科学技术支出占比呈“上升——平整——上升”走势，从1994年的0.9%稳步提升至2007年的1.8%；社会保障支出上升之势非常迅猛，从1994年的3%增长到2004年的22%，此后增幅虽有所减缓，但趋势依旧，从2001年起至今，其占比一直雄踞所有细项功能项目支出之首，也为财政支出从生产投资型提质为社会服务型立下了“汗马功劳”。科学技术和社会保障支出的这种攀升走势较好地凸显了株洲近年来所致力的民生财政取向。“两平”指公共安全支出、教育支出占总支出的比重基本保持稳定。公共安全支出近年来都在8%附近平缓波动，与财政总支出基本保持了同步增长，真实地体现了“从优待警”政策的全面落实；教育支出占比虽有先抑后扬之势，但幅度变动不大，每年基本保持在16%左右。“一波动”指农林水事务等支农支出受政策性因素影响，1994—2007年间占总支出之比重呈波动起伏状态。

上述一般预算支出结构的发展历程，说明株洲财政支出结构已按照公共财政的要求逐步转型，财政支出的重点从传统的经济建设领域转到了社会公共服务领域。这种转变说明构建社会主义市场经济体制下的公共财政框架取得了显著进展，财政领域改革取得了重大进步。

财政支出结构存在的主要问题

分税制改革以来，株洲财政支出结构在调整过程中逐步优化，公共保障能力明显增强，但仍存在以下问题：

1.财政支出中“高增长”与“高需求”并存，支出压力难以缓解。分税制改革以来，株洲财政支出规模保持了平均17.3%的高速增长，特别是近几年的增幅更是达到20%以上。但财政要保证的重点支出项目随着各项事业的发展也越来越多，财政支出压力有增无减，财政收支矛盾仍然十分突出。据统计，目前，有关预算安排的硬性文件规定多达100多项，财政支出刚性很强，许多并非是财政部门甚至各级地方政府想调整就能调整得了的。财政收入的增长难以满足这些法定支出需求，财政支出规模越来越显得捉襟见肘。

2.财政支出中“越位”与“缺位”并存，支出责任难以清晰。越位表现在一是对经济建设介入程度仍较高。一般预算支出中经济建设比重虽有下降，但份额仍然较大，对一些完全可以通过市场运作的非公益性项目和准公益性项目，财政仍有不同程度的介入。此外，还有大量未列入财政预算的政府融资建设项目，最终偿债主体仍是财政，不但消耗了财力，也增加了财政风险。二是财政供养单位和人员覆面过宽。主要表现在事业单位方面，近年来，株洲财政全额拨款的事业单位人数占全市总的财政全额拨款人数的比例都在60%左右，一直居高不下，致使财政用于人员方面的经费支出逐年增加，加大了财政支出负担。财政支出的缺位主要表现为公益支出弱化。医疗卫生支出、文化体育与传媒支出和教育支出增长幅度均落后于同期财政总收入和财政总支出的增幅，其占比处于下滑或停滞状态。

3.财政支出中“硬投入”与“软约束”并存，支出效益难以提高。由于预算编制缺乏成本核算机制和较为健全的绩效评价体系，财政支出刚性膨胀和使用效益低下的问题长期得不到解决。特别是财政专项资金的分配使用缺乏有效的监督机制和效益反馈机制，有的部门、预算单位使用财政资金的责任感不强，存在使用过程不规范、规避政府采购、花钱大手大脚等问题，各单位争抢财政资源、浪费财政资金等现象屡禁不止。目前的预算收支注重收支核算而忽视成本核算，不可避免地导致政府部门时财政资金需求的膨胀，即不顾政府财力和可能，盲目制定资产购置或事业发展计划，在财政资金运用方面权责脱节，追求资金规模而忽视了资金使用效益。

体现社会公共需要优化财政支出结构

1.合理分配财力增量，积极弥补缺位。当前对各存量支出的调整难度较大，但对于财力的增量部分财政还是掌握较多的主动权，应针对前述缺位部分积极补位，加大对医疗卫生、教育科技、文化体育与传媒、环境保护等公益事业的投入力度。

2.健全专项支出绩效评价体系，提高资金使用效益。可选择部分重大工程，对专项资金拨付、使用和效果进行绩效评价，建立政府投资责任追究制度，并逐步扩大试点范围，争取在“十一五”期末初步构建支出绩效评价体系，建立健全投资监管体系。

3.推行政府服务成本核算制度，降低行政成本。应引入企业成本核算机制，明确政府服务成本项目的构成，细分政府公共服务活动的固定成本及其构成、变动成本及其构成，建立标准成本系统。科学设置公共服务成本中心，制定标准成本系统，计量成本控制业绩，进行成本差异分析，披露和反馈成本情况。

4.引导多元资本投入，分流支出压力。积极运用财税政策，引导多元资本增加对教育，医疗卫生、文化体育与传媒、城市基础设施建设、环境保护等的投入，拓宽经费的来源渠道，分流财政支出压力。

责任编辑 赵军