深化“收支两条线”改革,健全和完善政府非税收入收缴管理体制,是理顺政府收入分配关系,健全公共财政体制,实行全口径预算管理的关键环节。近年来,河北省将规范非税收入管理与加强税收征管放在同等重要的位置,积极推进非税收入收缴体制改革。2007年全省政府非税收入完成753亿元,相当于同期全部财政收入的49%,但相对庞大的政府非税收入规模而言,河北省非税收入收缴管理工作中还存在一些问题。
河北省政府非税收入收缴管理主要集中于非税收入管理部门。按照非税收入的收缴流程,缴款人通过直接缴纳或执收单位集中汇缴,将款项缴入非税收入管理机构在代理银行设立的非税收入汇缴结算户,代理银行按约定时间通过非税收入收缴管理系统,将收入数据信息传递给非税收入管理部门,由其记账完毕后,按收入类别及时划解进入国库、财政专户或退付缴款人。同时,执收单位建立收费台账,并定期与非税收入管理机构核对账目。但在实际执行中,目前河北省非税收入管理并没有完全遵循此种收缴流程。如省本级,就只对纳入票款分离的行政事业性收费(大约占全部非税收入的30%)、部分省市共享非税收入由执收部门通过直接缴纳或集中汇缴,经非税收入管理部门开设的非税收入汇缴结算户,缴入国库或财政专户;而其余非税收入由执收单位直接缴入国库或国库处开设的财政专户,此种分工模式将整个非税收入分成两部分,经由两个渠道缴入国库或财政专户。
河北省现行的非税收入管理流程的设计思路是:非税收入由非税收入管理机构统一归口管理,通过其在代理银行设立的汇缴结算户来归集、记录、结算、划解非税收入款项,并借助非税收入收缴管理系统,实行单位开票、银行代收、财政统管,从而建立起以票管收、收缴分离、单一账户管理为基本特征的非税收入征管体系。这样的流程控制关键点在于通过非税收入汇缴结算户的设立,以其为手段,实现财政部门对执收单位的实时监控。一方面使非税收入管理部门能够获得各个执收单位的收入明细,并通过与往年数据进行对比,结合对宏观经济形势的分析,及时预见和发现影响收入变动的异常因素,从而采取应对措施更加科学规范的管理政府非税收入;另一方面,通过非税收入汇缴结算户来定时划解非税收入,分别缴入财政专户和国库,可以比较好地解决收入退付问题,避免收入的虚增。
然而,此种流程设计也面临一些政策性障碍,最主要的是如何判定非税收入管理中汇缴结算户的性质及其与国库单一账户体系的关系。实际上,从实质重于形式的角度来说,汇缴结算户的存在有利于非税收入的管理,并不会影响财政资金的使用效益。其一,在现行财政国库支付系统中,只能列示收入科目分类下的金额,却不能明确具体缴款人(单位)的缴款科目、缴款时间等详细信息,而通过建立以非税收入汇缴结算账户为核心的非税收入收缴系统,经系统设定能够及时提供给非税收入管理部门一个执收单位收入信息的立体场景,从而可以根据收入进度情况,有的放矢的加强非税收入征管。其二,通过升级改造非税收入收缴系统,对非税收入汇缴户实行日终零余额管理,可以大大缩短资金在途时间,很大程度上可以避免资金运转效率低的问题。因此,在目前的形势下,非税收入汇缴结算户的存在有其重要的现实意义。而完善非税收入收缴管理体制的关键在于如何解决好缴款单位与非税收入管理部门、非税收入管理部门与国库部门之间的衔接配合,提高部门之间的粘连度,加速非税收入的资金运转效率。
结合河北省非税收入收缴的实例,不难看出,实现非税收入的归口管理,对收缴过程实行有效的实时监控是不断完善非税收入收缴体制的重要途径。
(一)对非税收入统一归口管理,是非税收入收缴管理改革进一步向前推进的基础。从河北省的情况来看,目前全省尤其是省本级相当部分的非税收入未经非税收入汇缴结算账户,使得这部分非税收入脱离非税收入管理部门的监管。结果造成在垂直管理部门和一些由基层单位直接入库收入的管理方面,不仅非税收入管理部门,甚至缴款单位的主管部门对分单位、分收费科目明细都无法掌握,导致主管部门对下属单位收费情况难以进行有效管理。非税收入无法说清来源,明细账无法掌握的直接后果就是造成财政部门对执收单位监缴失灵,导致执收单位滞留收入、延迟上缴、逃避监管、隐瞒收入。因此,实现非税收入的统一归口管理,是加强非税收入管理的重要前提。
(二)依法拓展非税收入管理范围,实行非税收入项目库制度,是非税收入收缴管理改革向前推进的关键环节。财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》明确了政府非税收入管理范围,虽然河北省将大部分非税收入已纳入管理范围,但仍有相当部分未进行规范,尤其是各类国有资源的开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等,这些未规范的非税收入游离于财政部门的监管视野之外,成为主管单位的“小金库”,也是造成单位间苦乐不均的重要原因。因此,规范非税收入管理范围,建立非税收入统一的项目库制度,将为有效履行财政对非税收入监管职能提供重要保障。
(三)加强非税收入收缴管理信息系统建设,并以之为平台实行配套改革,是提高财政资金运行效率,对执收单位进行实时管理的重要支撑。目前,影响收入收缴工作质量的问题主要是在途资金缺乏有效监督措施,容易影响入库速度,以及票据实行手工核销,难以和入库金额进行比对两个方面。因此,要积极推进非税收入管理系统升级,将资金运转的全过程纳入监控,并通过票据的电子化管理,规范执收行为,有效防止乱收费等问题的发生。同时,通过信息系统对非税收入的来源、结构、规模等动态变化情况进行分析,提高财政监管能力。
责任编辑 周多多