改革开放三十年来，我国财政监督伴随社会政治、经济与财政管理体制的变化，经历了曲折的发展历程，财政监督事业的发展与财政改革和财政管理同步向前推进。财政监督领域在实践中不断拓展，财政监督职能在探索中日益完善，为财政改革的顺利推进和财政管理水平的提升作出了应有的贡献。

第一阶段：财政监督的重建与恢复发展

（1978——1993年）

一，恢复建立专门机构，财政监督工作不断深入

1978年8月，经国务院批准，财政部恢复建立财政监察司（与监察部派驻财政部监察局合署办公，承担财政监督与行政监察两项任务），各地也相继恢复了财政监察专门机构、配备人员。主要职责是监督检查国家机关、社会团体、企业、事业单位执行财政政策、法令、制度的情况，办理有关违反财政、税收、会计制度和纪律的案件。经过几年的发展，监督机构不断健全，人员日益充实。到1991年底，全国共配备专职财政监督干部4826人。随着财政监督机构的重建、恢复和发展，财政监督工作也得以迅速恢复并取得了显著成绩，查处了一大批重大违法乱纪行为，维护了财经秩序，保障了国家财经法纪的执行。

二、严肃财经纪律，组织开展税收财务物价大检查

上世纪80年代初中期，财政收入“跑、冒、滴、漏”等现象非常严重，偷逃骗税、截留收入、挥霍浪费等行为屡禁不止，为堵住财政收入流失黑洞，严肃财经纪律，自1981年至1983年，国务院发出通知，在全国范围内开展大检查。1985年8月，设立非常设机构——税收、财务大检查办公室（1986年更名为税收、财务、物价大检查办公室，以下简称“大检办”），同时国务院要求各地层层设立“大检办”。1985—1993年，全国共计查出各种违法违纪问题金额1166亿元，追回财政收入580亿元。大检查发挥权威性高、力度大、范围广的优势，对财政系统领域的违法违纪问题进行集中整治，起到了治理经济环境、整顿经济秩序、打击违法违纪行为的作用。大检查工作是在特定历史条件下，为解决财政、税收、财务管理方面的问题而产生的，是财政监督发展过程中的重要形式。

三、促进企业强化管理，积极探索对中央企业的监管方式

为了切实加强国营大中型企业的财经纪律，改善经营管理，提高经济效益，1982年各地相继恢复了财政驻厂员制度，1986年，成立中央企业财政驻厂员处，在地市设立中央企业财政驻厂员组，作为财政部的派出机构对中央企业财务收支实施就地监督，组织开展异地交叉检查，1986—1994年累计查出违纪金额300多亿元，挽回中央财政损失110多亿元，为健全财务管理制度和加强宏观调控提供了大量有价值的经济信息，成为财政监督战线上的一支重要力量。在特定的历史时期，设立中央企业驻厂员机构符合我国财政对中央企业监督管理的客观需要，是国家财政对国民经济支柱行业实施监督、保证国家财政收入稳步增长的可贵探索，为后来财政监察专员办事机构的设置奠定了基础。

这一时期的财政监督工作，目的主要是查补国家财政收入，平衡财政收支，严肃财经纪律，治理整顿经济秩序；监督的重点是财政收入；监督的对象和内容是企业的财务收支活动；采取的手段是检查企业财务账目；方式主要是专项检查、事后检查，以查办案件和查补收入为主，衡量监督检查工作的成效是查补税费的多少以及入库率的高低；特点是着眼于企业的财务收支，注重财政收入监督，大力开展专项检查和突击性检查，具有鲜明的检查特征。

第二阶段：财政监督的调整与稳步发展

（1994—1998年）

一、进一步健全机构，调整完善财政监督职能

1994年，财政部成立财政监督司（财政部财政税收财务大检查办公室），将原财政监察司与商贸司中企处并入，主要职责是监督各地区财政收支和各部门的财务活动，检查财政税收政策、法令和财务会计制度的执行情况。为强化中央财政监督，国务院批准财政部将驻各地的原中央企业财政驻厂员机构改建为财政监察专员办事机构（简称专员办）。业务工作及人、财、物由财政部垂直管理，人员编制3000人，监督的权威性与独立性进一步加强。专员办作为财政部的派出机构，就地履行中央财政监督职能，是中央财政监督管理的延伸。1998年政府机构改革，专员办人员裁减2/3，财政部按省设置专员办，各地（市）办事组撤销。专员办在职能上也做了较大转变和调整：一是不再直接开展以中央企业财务收支为对象的监督检查；二是减少具体审批事项.把工作重点放在加强对财税执法部门和中央预算支出的监督上来，提高监督层次；三是建立事前审核审批、事中监控和事后检查稽核相结合的中央财政收支日常监管机制，突出财政管理的特色。与此同时，地方各级财政部门也按照国务院关于强化财政监督的要求，重新核定人员编制、明确工作职责，进一步强化了财政监督专门力量。1997年，全国财政监督队伍已经初具规模，人数达11810人。

二、围绕社会热点和财政管理中的突出问题，开展全国性的专项整治

（一）清查“小金库”。1995年，针对“小金库”屡禁不止、严重败坏党风和社会风气的问题，在全国范围内开展清查“小金库”工作，并取得了良好成效，共计查处私设“小金库”40亿元，其中上缴财政金额13亿元，按规定对10426个单位和企业进行了经济处罚，对130名有关责任人给予党纪政纪处分或移送司法机关处理。通过专项整治“小金库”的违纪行为，促进了反腐败工作的深入开展。

（二）清查预算外资金。1996年，针对预算外资金不断膨胀，财政收支管理中存在的混乱无序、坐支挪用、滥发私分等现象，组织开展了全国范围的预算外资金专项清理检查，基本摸清了预算外资金收入底数，查处违规收费金额345亿元，并依法处理了一批严重违法违纪案件。1997年再次重点对公安、工商行政管理、民政、电力等系统预算外资金进行抽查，查出违规收取资金57亿元，挪用滥支资金23亿元，私设“小金库”1亿多元，应缴未缴财政专户2000亿元根据检查发现的问题，财政部和相关部门切实加强预算外资金法制建设，制定了一系列具体规定和办法，预算外资金管理的法制化、规范化和制度化程度有了明显提高。

（三）继续组织开展税收财务物价大检查。充分发挥“大检查”权威性高、震撼力强的作用，有效地抑制和纠正违反财经纪律行为，1994—1997年，全国共计查出各种违法违纪问题金额878.44亿元，追回财政收入810.88亿元。

三、调整监管方向.加强税收征管质量和预算执行情况的监督

在健全财政监督机构，调整完善财政监督职能的基础上，各级财政监督机构进一步调整监管方向，加强了税收征管质量和预算执行情况的监督。为落实《国务院关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》精神，加强了对国税部门征管中央预算收入工作质量和中央国库退付中央预算收入情况的监督检查。1998年对部分税务机关征收烟草、石化企业和证券行业税收征管质量进行了检查，并跟踪抽查了上述企业会计基础工作情况，查出应补缴“两税”和中央企业所得税10.8亿元。同时查出一些税务部门存在严重的擅自越权减免税问题，这些检查为财政机关建立和完善对预算收入征收机关的监管制度，加强整顿会计工作秩序力度，建立会计信息质量抽查公告制度积累了经验组织开展对国家批准的经济技术开发区1995、1996、1997年增值税、消费税完成情况的专项核查，共查出开发区虚增“两税”9.7亿元，相应减少中央财政返还地方“两税”5亿多元组织开展核查部分省市1997年执行“免、抵、退”税政策情况，查出地方上报有问题金额6.82亿元。对于查出的上述违规违纪问题依法进行了严肃处理，分析造成违规违纪的原因，提出改进政策和完善制度的建议，堵塞了漏洞，加强和完善了财政预算管理工作。据统计，1995—1998年全国专员办累计纠正混库金额达19.35亿元。

四、加大专项资金检查力度，保障财政资金安全规范使用

为加强财政专项资金管理，规范专项资金的使用，保障资金安全，加大了对专项资金检查力度。1997年，财政部首次在全国范围内实施对国家专储粮的库存量及储备利息费用核查，查出了部分专储粮库骗取国家收购差价补贴和储备利息费用补贴的严重违纪问题。党中央、国务院领导对上报的检查报告给予重要批示。1998年，为配合积极财政政策的实施，组织开展国债专项资金重点项目检查，查出了一些地方配套资金或银行贷款资金不落实、滞拨专项资金、自行扩大工程规模、自行变更项目内容、不实行项目施工招投标等违纪违规问题，并依法进行了严肃处理。

这一时期财政监督的形式从集中性的税收财务物价大检查逐步向日常监督过渡；范围逐步从单一的对企业财务收支和财政收入征缴情况的监督检查，转向财政支出、会计信息质量等领域，围绕财政管理的重点问题开展监督检查；手段也从原来单一的检查向监督与审核等多种手段发展；特点是逐步从企业财务收支监督向财政收支监督转变，从收入监督向“收支并举”转变。

第三阶段：财政监督的创新与科学发展

（1999—2007年）

一、促进科学发展，督促政策执行，保障财政政策的执行效果

加大对财政政策实施的监督检查力度，更加关注民生资金管理使用情况，保障财税政策执行。重点关注支持经济增长方式转变的财税扶持政策实施情况，地方贯彻落实西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起的财政政策执行情况，地方执行国家税收优惠政策情况，中央财政支持粮食最低收购价政策执行情况和“三奖一补”政策落实情况，中西部地区农村义务教育保障政策执行情况等等，先后组织开展了一系列的专项检查或调查，通过财政监督，及时反映政策执行中存在的问题，督促各项财政政策落实到位，保障了国家政令畅通，为政策制定或调整提供第一手材料，为中央财政对地方转移支付测算工作的公平、合理提供依据，确保国家宏观调控政策的有效实施，促进国民经济健康有序的发展。

二、促进财政改革，服务财政管理，提高财政分配决策的科学性

加强财政监督既是确保财政中心工作有序进行的重要保障，也是财政改革与发展的客观要求，通过事前检查调研、事中跟踪分析和事后有针对性地开展专项检查等有效监督方式，对多项财政改革的顺利推进起到保驾护航的作用。如2002年开展的地方企业所得税核查，为所得税分享改革的顺利推进提供了充分依据；积极参与部门预算的审核，对部分部门二级预算审核和国库集中支付部分资金的审核等，推进了部门预算改革的深化，有效地促进了支出改革的进展；对预算单位银行账户进行审批，从源头上把握住资金载体，把住资金监管的命脉，为实行部门预算奠定了基础等；组织开展了中央国家机关及省直机关津补贴和住房公积金专项检查，针对查出的问题，提出了改进的意见和建议，为推进改革提供了重要参考资料。

三、提升层次，完善制度，强化财政收入监督

财政收入监督一直是财政监督工作的重要内容。近年来，随着财政监督职能的调整与充实，财政收入监督也实现了一些转变：从监管对象来看，摒弃了单纯监督检查纳税人的思路，实现了向征缴税收、非税收入的各个部门、单位的征管质量进行监督检查的转换。从监管内容来看，克服了片面重视税收收入、忽视非税收入的问题，实现了向税收收入、非税收入监督并重，对收入收缴、退付、留解、划分全过程监督，对重大财税政策执行情况进行调研反馈的思路转换。从监管方式来看，从年度突击性检查逐步转变为日常监督与专项检查相结合。据统计，1999—2007年全国专员办累计纠正混库金额达10.13亿元。

四、突出重点，围绕社会关注的热点问题，开展财政支出监督

随着公共财政体制的建立，加强支出监督已经成为财政监督工作的重点。在财政资金安全性、规范性监督的基础上，加强财政资金的有效性监督，切实提高财政资金使用效益，是支出监督的重要任务和目标。经过多年的探索与实践，日常监管与专项检查相结合，事前、事中、事后监督相结合，涵盖财政资金运行全过程的支出监管机制已初步建立。围绕财政中心工作和热点难点问题，加大了对社保资金、财政支农资金、扶贫资金、教育资金等公共支出项目的监督检查力度，检查中发现专项资金申报、管理和使用中存在骗取、套用、挤占挪用、滞压占用财政资金以及损失浪费等诸多问题，查实了情况，处理了违法违纪问题，提出了有参考价值的建议，促进了财政政策的落实和财政管理水平的不断提高，取得了很大成效。广泛开展事前审核与事中控制，对专项资金的有关申请数据进行审核，重点是审核申请情况和材料数据的真实性、正确性和合规性，预防资金被虚报冒领；对预算专项资金执行环节进行监控，防止地方和单位转移挪用或损失浪费资金，保证资金的使用效益，取得明显成效。

五、深化财政内部监督，加大落实整改力度，完善财政内部监督制约机制

财政内部监督，是一种预防机制和自我纠正机制，目的是加强财政管理，完善规章制度，充分发挥“减震器”和“免疫”作用，保障财政资金安全，保护财政干部。从1999年起，各级财政部门设立专门监督机构，制定内部监督检查办法和工作规则，对内部各职能机构业务管理情况实施内部监督检查，在常规检查内容的基础上，开展对制度建设、内控机制和履行职责等内部管理水平情况的检查，发现内部管理的深层次问题，提出的整改意见涉及财政管理和财政改革的许多方面，促进被查单位健全内控制度，从根本上纠正违规问题的发生，取得了很好的效果。

六、履行政府监管职责，积极推进会计监督和金融监管

会计监督从最初的决算审核、大检查、到会计信息质量检查，从仅对国有企业实施的会计信息质量检查到对民营、股份企业会计信息质量的关注，进而到从对会计师事务所入手延伸至企业进行检查，会计监督的范围、内容、程序、方法日趋成熟。1999年以来，各级财政监督机构依据《会计法》、《注册会计师法》，广泛开展会计信息质量检查及会计师事务所执法质量检查。1999年至2007年，仅财政部组织开展的会计信息质量检查就涉及酿酒、机械、金融、保险、烟草、医药等1344户企业，累计查出违规问题金额1300多亿元，发现并严肃处理了沈阳黎明、锦州港及华源制药等上市公司违规问题。2003年，在收回原委托中注协行使的注册会计师行业相关行政职能后，财政部与证监会、国资委等有关部门联手协作，加强了对注册会计师行业的监督检查。2003年至2007年，财政部共组织检查了138家会计师事务所，对59家会计师事务所、107名注册会计师进行了处理处罚。为了扩大会计监督的影响，增强财政监督检查信息的公开性和透明度，各级财政部门建立了公告制度，自1999年至今，财政部已连续发布了13次《会计信息质量检查公告》，及时向社会披露有关问题，引起新闻媒体和社会各界的高度关注，反响强烈，对会计造假行为起到了震慑和教育作用。

同时，配合部门预算改革，在原有金融监管职能的基础上，重点加强了对人民银行部分分行和“三会”派出机构预算编制、执行和财务收支情况开展检查，确保预算编制、执行的严肃性，提高了财政资金使用效益。如，2000年，财政部组织对某银行系统1999年度预算执行情况进行了全面检查，查出有问题资金数十亿元，调增利润，收缴违纪款项和应补缴税款、应缴中央财政专户资金3.4亿元。2007年组织对人民银行9个省级支行2006年的预算执行和财务收支情况进行检查，共查出各类违规资金8.36亿元。围绕防范金融风险，加强对金融资产与财务的监管，监督金融企业在处置有关资产中防止国有资产流失。近年来，为加强国有金融资产监管，先后组织开展了对国有商业银行、资产管理公司、政策性银行等金融机构的检查，重点检查其盈亏的真实性、费用及资产质量情况，基本摸清了农业银行等金融机构的资产质量和管理状况，严肃查处了各类违规违纪问题，为金融改革和加强金融监管提供了参考。

这一时期的财政监督工作，紧紧围绕财政资金运行的全过程，全面开展收入、支出、金融、会计、内部监督检查，将财政支出监督和内部监督放到突出位置，实现了收支并举、内外并重。努力构建财政监督理论和制度框架，全面提升财政监督能力和成效。在监督理念上，实现了从检查型监督向管理型监督转变；在监督内容上，实现了从注重查补收入向收支并重转变，从外部监督向内外监督相结合转变；在监督方式上，实现从注重事后专项检查向事前审查审核、事中跟踪监控和事后检查处理有机结合的全过程监督转变；在监督目的上，从关注和查处财政违规事项的“纠错”型监督向建立完善内控机制、促进财政管理的“预防”型监督转变，从安全性和合规性监督向效益性监督转变；在监督发展方向上，从重分配轻监督向预算、执行、监督三位一体转变。

（作者为财政部监督检查局局长）

责任编辑 陈素娥