洞庭湖是长江流域极为重要的调蓄滞洪区和物种基因库。为推进湖区污染减排，2006年12月以来，湖南省委、省政府采取果断措施，依法关停了湖区234家排放不达标的造纸企业，湖区生态环境出现可喜变化，受污染的局部水域水质由原来的V类上升到Ⅲ类，连续发现了多年不见的江豚。

破解整治难关

2006年，洞庭湖区造纸企业发展到238家，除4家企业排污达标外，其余234家企业的废水未经处理直排入湖，导致湖区生态环境日益恶化，引起了国务院和省委、省政府的高度重视。2006年12月，省政府正式启动了洞庭湖区造纸企业污染整治行动，明令要求湖区234家达不到环保要求的造纸企业，在2007年3月31日前一律停产关闭。

为确保企业关停到位，省委、省政府组成了领导小组，与湖区三市政府签订责任状，落实硬性指标和监管责任，同时将洞庭湖污染企业关停和政府政绩切实联系起来，在“乌纱帽”上动真格。然而一口气关停234家造纸企业，难度是可想而知的。起初各级政府均认为是个“不可能完成的任务”，因为此前，湖南省曾经对洞庭湖造纸企业关停过两次，但受各种因素影响，结果不仅没有真正关停，而且反弹严重，污染愈演愈烈。

洞庭湖区造纸企业关停难的症结到底在什么地方，政府如何建立污染治理的长效机制？带着这些问题，湖南省财政部门主动出击，深入湖区10多个市县区50多家造纸企业调研，梳理出影响造纸企业关停的三大难点。第一，社会稳定难保。造纸企业关闭直接导致该行业2.6万名从业人员失业，给社会就业带来了较大压力，加上造纸企业的损失、失业人员的劳资纠纷等，都容易造成社会不稳定。第二，财政收入难保。造纸产业是湖区的支柱产业，关停后，湖区“三市”财政2007年预计短收近2亿元，有的造纸产业大县税收损失占了当年财政收入的50%，影响地方正常运转，地方政府因此也不同程度的存在抵触情绪。第三，社保支出难保。大量的失业人员使地方政府背上了巨大的养老和失业保险支出包袱。

针对这些问题，湖南省财政部门提出了“落实政策保稳定、调度资金保运转、整合资源保效益、构建机制保长效”的“四保”工作思路和建议，得到了省委、省政府的高度重视，为领导决策提供了依据。

在财政部门建议的基础上，省委、省政府及时出台了三项“超常规”措施，有效破解整治难题。

1.超常规抓关停。省政府多次召开部门协调会议，环保、工商、电力、公安、纪检监察等部门联合行动，形成部门联合执法机制，大大震慑了违法企业。通过齐抓共管，做到了“设备拆除、蒸球落地、生产停电、银行停贷”，有力地推进了污染企业的关停步伐。

2.超常规强监管。整治过程中，省财政部门积极落实工作经费，支持环保部门对湖区开展了6次突击检查和2次暗访，并进行三市交叉暗访，部分县市甚至派出“督查专员”对关停企业实施“一对一”的全天候监控。在政府的有力支持下，环保部门加大惩处力度，用经济、行政和法律的手段严格查处整治中的违纪违规行为，如对顶风违纪的湘阴丰隆纸业进行了严肃查处，对5名相关责任人进行了行政处分。同时，要求恢复试生产的企业必须安装在线监控系统，做到在线监控和主体工程同时启动，严格防止新污染源产生和出现关停后企业死灰复燃现象。

3.超常规保善后。财政、劳动保障部门加大了治理资金投入和下岗失业人员再就业工作支持力度。新闻媒体对造纸企业污染整治进行正面报道。各级政府坚持“无情关停、有情操作”，认真做好宣传解释、说服教育、协调服务工作，增进了人民群众对政府的理解和信任，减少了社会震荡。

长效机制防反弹

造纸企业关停后，确保污染不反弹、促进造纸企业的可持续发展是根本。湖南省财政部门充分发挥职能作用，着力构建长效机制，防止污染反弹。

1.多管齐下，实现湖区稳定发展。为帮助湖区市县政府缓解造纸企业关停后所带来的临时性困难，省财政“多管齐下”，确保湖区稳定发展。一方面，制定了相关财政补助办法，尽力减少地方政府的损失。省财政安排专项转移支付资金5000万元，根据湖区市、县关停造纸企业的从业人数、税费贡献、生产能力3个指标，分别按50%、35%、15%的权重分配补助资金，分配中，突出“两个重点”，解决因造纸企业关停出现的各种困难，即重点弥补纳入省政府整治范围的县市区的财政短收，重点保障造纸产业大县的正常运转；做到“三个倾斜”，即对解除企业职工合同经济补偿任务较重的县市予以倾斜，对企业关停后失业人员增加较多的县市予以倾斜，对企业养老金和失业金当期发放有困难的县市予以倾斜。另一方面，通过财政政策支持引导，为湖区发展牵线搭桥，鼓励其发挥区位优势，加大招商引资力度，调整产业发展方向，吸引省内“长株潭”地区的优势企业到湖区投资，支持湖区市县开辟新的财源，力求“堤内损失堤外补”。此外，省财政还积极调整湖区财源建设资金的使用方向，重点用于造纸企业综合整治，以优化湖区产业结构，促进湖区经济发展。

2.规划引导，支持企业做大做强。在调查研究的基础上，省财政积极支持有关职能部门开展工作，帮助符合生产条件的造纸企业尽快恢复生产，支持企业做大做强。一是出台了《洞庭湖造纸产业结构调整规划》，明确了造纸企业的发展方向，引导造纸产业整合资源，促进产业升级。据测算，到2010年，湖区造纸行业利润将比治理前增长数十倍。二是支持环保部门制定了全省统一的环保治污建设指导标准，加快企业环保技术改造的速度，在确保企业恢复生产的同时，不断提升企业的技术创新能力，确保污水排放达标。据预测，到2010年，湖区造纸企业废水将全部实现达标排放，COD（化学需氧量）排放总量可控制在10万吨以下，比治理前的17.4万吨至少削减42%，完全符合国家制定的减排标准。三是财政部门积极协调，改善信贷环境，加大放贷力度，缓解企业资金压力。通过与国家开发银行多次磋商，利用省市县融资平台，在充分论证、做大做强的基础上，加大对造纸企业治理融资支持力度。目前，造纸企业的技改贷款基本到位，如湖区的雪丽纸业、常德纸业分别筹集污染治理资金7000万元和5000万元，顺利完成了碱回收废水治理工程，加快了恢复生产的步伐。此外，针对芦苇“难卖”牵涉到15万从业人员利益，还建议省政府与大型芦苇收购集团协商收购，目前，湖区12个国有芦苇企业与泰格林纸等大型造纸企业已达成收购协议，企业按不低于年初协议价敞开收购积压的芦苇。通过这些支持措施，湖区的重点造纸企业加速环保设施改造，正在逐步恢复生产，并向大型化、环保化、高效化方向发展。

3.标本兼治，提高整治综合效益。为实现标本兼治，湖南省决定从2008年起建立节能减排基金6000万元，用于巩固湖区造纸企业治理成果，并以此为契机全面启动湘、资、沅、澧等“四水”流域的污染整治。省财政还安排了1000万元环保专项资金，用于支持地方建立环保监测体系，加强环境在线监测能力建设，提高监测水平和整治综合效益。

各方利益得兼顾

在省委、省政府的正确领导下，湖南省财政部门主动参与湖区造纸企业整治，成功兼顾了各方利益，形成多赢格局，取得了明显成效。

1.生态环境明显好转。整治后，湖区内化学制浆造纸企业由过去的33家减少到7家，形成COD减排能力8.3万吨，受造纸企业废水污染的局部水域水质已由原来的V类上升到Ⅲ类。同时，还促进了湖南省的污染减排工作，据国家环保总局等部委发布的《2007年上半年全国各省、自治区、直辖市主要污染物排放量指标公报》显示，与2006年同期相比，湖南省化学需氧量排放量下降0.16%，二氧化硫下降1.71%，首次实现两项污染减排指标“双削减”。

2.经济效益逐步提高。通过整治，有力推动了湖区造纸产业的结构调整和产业升级，湖区恢复生产的制浆造纸、废纸造纸企业的生产能力将分别达到年产5万吨、1万吨，均高于国家有关标准。企业整合后，湖区造纸业资源、市场、环境容量优势更为明显，从而吸引了大批战略合作伙伴，经济发展潜力将大为增强，预计到2010年，湖区造纸产业在废水实现达标排放的前提下产能将达350万吨，比调整规划前增加近一倍，造纸行业预计可实现利润40亿元，比治理前的利润增长数十倍。

3.社会局面保持稳定。由于省财政部门发挥职能，建立完善了各个方面的保障机制，确保了政府运转，基本实现了从业人员再就业，帮助企业走出困境并最大程度地减少了企业的损失，湖区造纸企业整治得到了各个方面的理解和支持，由当初的“企业不服气、地方有阻力、干部有怨气”变成了现在的“企业想通了、职工理解了、干部认同了”，到目前为止，没有1家企业出现污染反弹，实现了“关停软着陆、社会微震荡”目标，维持了安定团结的社会局面。

责任编辑 王文涛