我国从1994年实施分税制后就已经尝试建立中国特色的财政转移支付法律制度，但至今尚未制定专门的财政转移支付法。本文针对目前财政转移支付领域存在的问题，提出构建和完善我国财政转移支付制度的现实路径。

一、财政转移支付领域存在的问题

（一）立法层次低，法律权威性弱。改革开放三十年来，我国立法机构虽对财政立法工作进行了较长时期的探索，但财政转移支付立法尚处于起草和研讨阶段。我国宪法虽经多次的修改，至今并无财政转移支付的相关规定，从而使现行财政转移支付制度缺乏“宪法”依据。全国人大及其常委会虽然制定了不少财政法律，但至今并未制定相应的财政转移支付法，从而使现行财政转移支付制度缺乏严格意义上的“法律”依据。现行财政转移支付的主要规范性文件是1995年财政部颁发的《过渡期财政转移支付办法》，其核心就是要规范地区之间收支均衡问题。作为财政转移支付的一种过渡性制度安排，“办法”明显带有计划经济旧体制的痕迹，历经十多年的运作，存在着不少亟待解决的问题，已经制约了财政转移支付机制的运行和完善。

（二）政府间事权、财权划分不清，财政职能缺位与越位并存。我国宪法和有关法律虽然对中央和地方事权和财权作出了规定，但大都表现为原则性的规定，缺乏具体的规程和实施细则，对于省、市、县三级政府分别拥有哪些财权，应当负责哪些事项，规定的并不明晰。中央与地方收入特别是税权划分不科学、不规范，突出的是国家税权过分集中于中央，税权划分缺乏稳定的法制基础，难免导致地方政府变通国家税法、越级减免税和滥用收费权。

（三）纵向财政转移支付资金的支出结构不合理、不规范。中央对地方的专项拨款补助缺乏规范的法律依据和合理的分配标准，与事权划分的原则不相适应，财政补助分配透明度不高，随意性较大。在财政转移支付的方式上，仍然沿用原有财政体制资金双向转移模式，存在资金由下级财政向上级流动的状况，降低了财政资金的使用效率。而税收返还是以保证地方既得利益为依据，将原有的财力不均问题融入分税制财政体制之中，反而加大了地区间财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题，既不利于中央宏观调控的实施，也不能充分体现财政均衡的原则。

（四）横向财政转移支付机制尚不成熟。我国地区间财政资金的横向转移是通过中央政府集中收入再分配的方式实现的，但由于没有制度和程序上的保证，其实际效果并不理想。作为一种临时性的措施，各省市之间已有了一些横向转移支付安排，如发达地区对若干欠发达地区的“对口支持”等，但由于这种措施缺乏法律依据，不仅规范性不高，稳定性亦较差，对于拉动欠发达地区经济发展的效果并不显著，沿海经济发达地区居民的高收入、高消费与内地经济欠发达地区居民的低收入、低消费形成鲜明的对比，不利于全国各地社会经济的协调发展。

（五）在财政转移的支付环节上，“权力寻租”行为屡禁不止。财政转移支付制度实施的主观随意性较大，形成了“会哭的孩子多奶吃”的现象，少数政府官员“权力寻租”，甚至直接向项目单位提取所谓的“管理费”。有调查显示，部分财政转移支付专款出现了程度不一的“途中损耗”，甚至极少数部门挤占、挪用、截留、沉淀转移支付资金的现象比较严重，使国家利益受到损害。

（六）在中央财政转移支付的最终环节上，存在资金分配与实际使用情况脱节问题。目前，中央财政转移支付制度缺乏有效的监督机制和法律保障。据国家审计署历年对中央级财政预算执行情况的审计结果，转移支付资金项目被人为调整的比率平均达到11%以上，政府部门挤占挪用财政专项资金建设职工住宅、办公楼和发放各类补贴现象屡禁不绝。

二、构建符合我国财政转移支付制度的六大路径

（一）尽快建立我国财政转移支付法律体系。首先，修改宪法，从而为我国财政转移支付机制的形成和完善提供宪法依据。在宪法中增加有关财政转移支付的规定，至少应明确财政转移支付的宗旨是为了促进各地经济的均衡发展，在全国境内为公民提供基本相同的公共服务，使他们享受到基本相同的文化教育、交通通讯、医疗卫生和社会保障等方面的优质服务，不因地区的不同而不同。其次，在总结上述《办法》实施经验的基础上，及时通过全国人大及其常委会修订现行《预算法》，制定《财政转移支付法》，并以《财政转移支付法》为基本法，逐步构建既有普通法（如《财政监督法》、《财政转移支付评价法》等），又有行政法规（如《财政转移支付实施细则》、《财政平衡指数测定条例》等），以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付为补充的复合型财政转移支付法律体系。

（二）依法细化各级政府的事权和财权，实现全国各地基本公共服务的均等化。推动对宪法及相关法律的修定，进一步明确和细化中央、省（直辖市、自治区）、县三级政府的事权和财权，克服目前三级政府之间职能不清、财政支出责任不明的状况，将各级政府的一切收支活动纳入法制的轨道。进一步转变政府职能，理顺政府与市场的关系，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，按社会公共需要确定财政支出的三大范围，即维持性支出，包括国防、财政机关、公检法司、基础教育、科研、卫生保健等支出；转移性支出，主要包括价格补贴、补贴性支出等：公共工程性支出，指大型公益性基础设施的支出。

（三）兼顾中央宏观调控和地方相对独立的财权，推动内地省份因地制宜发展经济。我国是发展中国家，各地经济发展水平不平衡，因而更需要兼顾中央与地方的利益，在充分发挥中央宏观调控能力的同时，赋予地方相对独立的财政自主权。通过修订《预算法》，对中央、省和县三级政府的财政收入支出比例作出更加明确的规定；保证中央政府财政收入的比重大于支出比重（两者之差一般不超过5%），以确保中央政府对整个国民经济实行有效的宏观调控。

（四）明确财政转移支付立法的宗旨，建立和完善规范的转移支付办法。制定《财政转移支付法》，以法律形式把转移支付的原则、形式、宗旨、模式、标准确定下来，使转移支付有法可依。由国务院设立独立的政府间财政转移支付机构，专门负责各级政府财政转移支付的协调工作。该机构应保持相对的独立性，以更客观地平衡各级政府的财力。在税收平衡方面，可以将消费税、所得税等绝大多数中央税和共享税以确定的比例在各省进行分配，而选择增值税作为调整各省收入关系的税种，即不是简单地按比例在各省之间平均分配，而是根据各省财力状况测算出其税收能力和标准税收需求，并按照较为科学和合理的平衡系数，进行分配。

（五）努力完善纵向和横向财政转移支付机制，缩小地区间发展差距。目前国际上流行的政府间财政转移支付模式有两种：一种是单一的自上而下的纵向转移支付；另一种方式是以纵向为主、纵横交错的转移支付。我国各省财力差距悬殊，应当采用以纵向为主，纵横交错的支付方式。一是尽快放弃按照基数法确定的税收返还的传统做法，逐步采用世界各国普遍采用的、比较客观科学的、考虑地方差异的“因素法”，通过法定的公式来核定中央政府对地方的拨款额，尽量减少人为因素的影响。二是逐步探索和建立较规范的横向转移支付制度，通过各年度预算的手段，根据各个地区财政能力的强弱、收入水平的高低，在科学测算基础上，从经济发达、财力充裕的地区提取部分财力，横向转移到欠发达地区，形成省际和县际的横向财政转移支付体系，以求双管齐下，有效调节地区间发展差异。

（六）加强对财政转移支付的审计监督。应采用财政、司法和社会力量对财政转移支付实施多层次的监督审计。通过制定相关的财政审计法，授权财政审计机构（审计署）负责对国家财政收支进行审计监督，配备税务审计员，对银行、保险公司等纳税大户进行税务监督。同时，应设立税务法院，专门审理税务纠纷案件，对纳税人的违法犯罪行为予以惩处。利用行业协会、中介机构和新闻媒体加强社会舆论监督，以保证财政转移支付机制的高效率和高质量持续运行，推动市场经济的健康稳定发展。

责任编辑 常嘉