党的十七大是在我国改革发展关键阶段召开的一次十分重要的大会。学习贯彻党的十七大精神，关键要统一思想，凝聚力量，深入贯彻落实科学发展观，以科学发展观统领农村综合改革工作。

一、认真学习领会党的十七大精神

十七大报告既回顾了改革开放的伟大历史进程，又提出了在科学发展观指导下实现全面建设小康社会的奋斗目标。这一发展观念为农村综合改革工作指明了方向。深入推进农村综合改革，要始终贯彻以人为本的思想，坚持以减轻农民负担为目标，以此来检验改革的成败；要尊重农民群众的意愿和首创精神，尊重农民群众的主体地位，根据农民的实际需要和抉择，妥善解决好农村的体制机制等问题；要注意改革的全面性，努力使生产力与生产关系、经济基础和上层建筑相适应，发挥农村综合改革为社会主义新农村提供体制保障、财力支持和动力源泉的作用；要统筹推进三大改革，并兼顾农村其他各项改革，做好综合协调，做到把握全局。

二、充分认识十六大以来农村税费改革和农村综合改革取得的成效及经验

十六大以来，在党中央、国务院的正确领导下，农村综合改革取得了历史性的成效。一是农民负担大幅度减轻，农村社会安定和谐。改革以来，取消了农村“三提五统”、农村教育集资、屠宰税、农业特产税、逐步取消农村劳动积累工和义务工，全面取消农业税等，理顺了国家、集体与农民的分配关系，大幅度减轻了农民负担。据统计，与改革前的1999年相比，农村税费改革共减轻农民负担总额约1250亿元，人均减负约140元。有力地调动了农民生产积极性，刺激了粮食增产，改善了农村干群关系，党和政府的凝聚力和亲和力大大增强，党在农村的执政基础进一步巩固。二是财政“多予”力度明显加大，农村公共服务体系建设初具规模。在对农民“少取”或“不取”的同时，各级财政“多予”的力度明显加大。可以说，农村税费改革的几年，也是公共财政覆盖农村力度最大的几年。国家财政用于农村义务教育、公共卫生、五保供养、农民工培训、小型水利建设等方面投入大幅度增长，初步形成了学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养的农村公共服务体系，加快了统筹城乡发展的进程。三是加快推进各项配套改革，促进农村体制机制变革。随着取消农业税改革进程的加快，各地积极推进以乡镇机构、农村义务教育管理体制和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革，逐步消除影响农村经济社会发展的深层次的体制机制性弊端，不断完善农村经济体制、政治体制和社会管理体制，使农村上层建筑更加适应生产力发展的需要，促进农村全面可持续发展。

回顾十六大以来农村税费改革和农村综合改革的成功做法，有以下基本经验值得总结和记取：

第一，改革要始终坚持以人为本，充分调动广大农民的积极性和创造性。农民负担过重的问题曾是影响农村发展和社会稳定的焦点问题。农村税费改革把减轻农民负担作为改革的基本出发点，代表了最广大农民群众的根本利益。同时，改革坚持走群众路线，依靠农民、基层干部和社会力量广泛参与，使改革赢得了广大基层干部、群众的衷心拥护和积极支持。

第二，改革要始终坚持统筹兼顾，正确处理好改革、发展、稳定的关系。农村税费改革牵涉面广、政策性强、利益关系复杂，必须坚持统筹兼顾。改革中认真统筹中央和地方关系、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益等，充分调动各方面积极性，正确处理好改革、发展、稳定的关系，既总揽全局，又重点突破，保持了改革的正确方向。

第三，改革要始终坚持与时俱进，适时调整完善改革政策。取消农业税以后，影响农民负担反弹、阻碍农村进一步发展的深层次体制机制问题尚未得到根本解决，为此，党中央、国务院根据我国农业和农村经济社会发展的新形势，审时度势，因势利导，科学决策，适时提出农村综合改革的新任务，出台有关改革政策，一步步将改革引向深入，保证了改革既积极又稳妥地向前推进。

三、深入贯彻落实科学发展观，全面深化农村综合改革

十七大报告明确提出“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”。报告同时强调“深化农村综合改革，推进农村金融体制改革和创新，改革集体林权制度”。对农村综合改革工作寄予了厚望，我们深感责任重大。当前，农村综合改革的任务非常艰巨，要自觉以科学发展观为指导，在“十一五”或更长一点时间内基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，以此带动和促进其他农村改革和农村工作，逐步建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制以及农民减负增收和农村公益事业健康发展的长效机制，促进建立繁荣、和谐、文明、民主的社会主义新农村。

（一）以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革。报告提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，并在谈到发展基层民主时，报告专门强调要深化乡镇机构改革，加强基层政权建设。当前要加快推进乡镇政府职能转变，重点强化为农村经济发展创造环境、为农民提供更多的公共服务、为农村构建和谐社会创造条件等方面的职能。同时，合理调整和控制乡镇机构编制和领导职数，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增；改革和整合乡镇事业站所，创新服务方式，妥善安置分流人员；积极稳妥地推进乡村区划的合理调整。

（二）以落实教育经费保障机制为契机，推进农村义务教育体制改革。报告提出要优化教育结构，促进义务教育均衡发展，加强教师队伍建设，重点提高农村教师素质。当前农村义务教育发展面临难得的机遇。一方面要健全完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制，保证农村义务教育发展对投入的要求。另一方面要推进农村义务教育综合改革，提高教育质量，促进教育公平。要加快教育人事制度改革，加强农村教师队伍建设；合理配置城乡教育资源，教育经费支出向农村倾斜，逐步缩小城乡之间义务教育发展差距；因地制宜地促进农村中小学布局的合理调整，提高农村义务教育办学质量。

（三）以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革。报告强调健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。县乡财政管理体制改革要明确界定县乡政府支出责任，合理调整政府间收入划分，加大对县乡政府的转移支付力度，进一步完善财政奖励补助政策，切实提高基层政府经费保障能力；落实和完善财政对村级的补助政策，确保乡镇机构和乡村组织正常运转；调整财政支出结构，不断增加对农业和农村的投入，进一步加大支农资金整合力度；不断推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革。

（四）以化解农村义务教育“普九”债务为突破口，严格控制和妥善化解乡村债务。乡村债务是长期以来形成的历史“遗留”问题。要继续按照国务院关于“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的原则，以地方为主化解乡村债务，优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务。当前要重点推进农村义务教育“普九”债务清理化解试点工作，中央和省级财政安排专项资金对“普九”债务化解工作做得好的地方给予适当补助。分类清理化解其他乡村债务，明确分阶段化解乡村债务的目标和步骤。贯彻落实好国务院关于制止乡村新债的“约法三章”，严肃查处违反规定发生新债的各种行为。

（五）以解决区域性、行业性农民负担问题为重点，建立防止农民负担反弹的长效机制。农民负担事关农村和谐稳定。为避免改革陷入“黄宗羲定律”的怪圈，要密切关注农民负担出现的新情况、新问题、新特点，切实加强对农民负担的监管。当前要认真巩固好国有农场税费改革和湖区农民负担综合改革的减负成果，研究提出农业用水负担综合改革政策措施，进一步把农民水费负担减下来，从根本上解决好区域性和行业性农民负担偏重问题，消除农民负担反弹的体制性因素。同时，健全对农民负担的全方位、动态化监管体系，从政策管理、机制约束、民主监督、法制保障等方面入手，多管齐下，完善责任追究制度，建立防止农民负担反弹的长效机制，切实保护农民合法权益。

（作者为国务院农村综合改革工作小组办公室副主任）

责任编辑 方震海