党的十七大报告指出，“要深化预算制度改革，强化预算管理和监督”，“提高政府工作透明度”，“让权力在阳光下运行”。深化预算制度改革，就是要通过制度创新，促进财政管理创新、机制创新和技术创新，健全公共财政管理体系，增强财政透明度。推广使用公务卡是公共财政管理制度的一种创新。党中央、国务院对这项工作非常重视，《国务院关于编制2008年中央预算和地方预算的通知》提出要“加快推行公务卡试点”，中央纪委第十七届二次全会也强调要“在中央和省级预算单位推行公务卡制度”。

正确认识推行公务卡改革试点工作的重要意义

公务卡是一种现代化的支付结算工具，不仅携带方便，使用便捷，而且透明度高，所有的支付行为都有据可查、有迹可寻，是规范现金管理的有效工具，也是提高财政财务管理水平和加强惩防体系建设的重要手段。因此，全面推进公务卡改革试点工作具有重要意义。

（一）推行公务卡改革，是深化预算制度改革、加强公共财政管理的必然要求

财政管理的科学化和精细化是公共财政建设和预算制度改革的内在要求。近年来，随着部门预算、国库集中收付、政府采购、“收支两条线”等一系列预算制度改革的稳步推进，我国公共财政逐步建立起编制科学、执行严格、监督有力、各环节有机衔接的预算管理机制。其中，自2001年开始实施的国库集中收付制度改革，通过设立国库单一账户体系，规范财政资金收支运行机制，使资金收付由“中转”变为“直达”，财政通过动态监控系统能够实时监控预算单位支付情况，显著提高了财政资金收支管理的规范性、安全性和有效性。但也应当看到，目前预算单位大量提取和使用现金行为仍然存在，2007年中央部门现金支出98.03亿元，有的部门现金支出约占其部门预算的30%。这不利于规范管理和加强监督，也不利于规范收入分配秩序，已成为深化预算制度改革亟待解决的重要问题。银行卡是国际公认的解决现金支付问题最有效的工具和手段。推行公务卡改革，在预算单位公务支出领域引入银行卡管理，通过制度、机制和管理工具的融合创新，减少现金使用，强化财政监督，是当前深化预算制度改革、加强财政管理的必然要求。

（二）推行公务卡改革，是方便预算单位用款、提高财务管理水平的重要措施

公共财政的管理水平，在很大程度上取决于预算单位的财务管理水平。近年来，随着公共财政改革的不断深化，预算单位的财务管理水平有了显著提高。但是也必须看到，当前作为财务管理重要环节的现金支付和报销方式，已经落后于现代科技发展，成为制约单位财务管理水平有效提升的重要方面。一是效率低。单位财务从银行提取现金、保管库存现金以及办理预借款和报销等工作，环节多，成本高，风险大，效率低，同时也不卫生。二是审核难。财务审核工作缺乏有效的技术支撑，财务人员很难审核报销人拿来的票据凭证是否真实合法，这也是存在虚假发票抵账等问题的制度和技术原因。三是个人用款不方便。单位工作人员在参加会议、出差之前都要办理预借现金手续，回来后再办理报销，不仅用款不方便，有时候安全性也是很大的问题。而使用公务卡结算，既不需要财务人员从银行提取和保管现金，也不需要工作人员提前借款；方便了工作人员用款，也减轻了财务人员的工作量，同时财务部门还可以监控支付的真实性和规范性，能够有效克服传统现金支用方式下存在的问题。可以预见，将来随着改革的不断深入和银行卡受理环境的逐步改善，传统的现金报销制度将逐步退出历史舞台。

（三）推行公务卡改革，是提高政府支出透明度、加强惩防体系建设的制度创新

政府作为受全体纳税人委托管理国家资产和资源的主体，有责任向纳税人披露履行受托责任情况，接受社会公众的监督。但是目前预算执行中的现金支付行为，透明度差，而且违规问题较多，甚至诱发腐败问题。现行管理制度对流通中的现金支付缺乏有效的事前事中监管手段，管理还不够严格，是一个薄弱环节，因此，改革现金支付是打造“阳光财政”、“阳光政府”和“廉洁政府”需要重点突破的关键环节。在这种形势下，通过制度创新，在公务支出领域引进具有“雁过留声、消费留痕”特点的公务卡，替代现金结算，对于提高政府支出透明度、加强惩防体系建设具有重要意义。

近年来，有些中央预算单位积极开展了公务卡制度的探索。许多地方财政部门在党委、政府和纪委等的领导支持下，陆续进行了公务卡试点探索，积累了不少有益的经验。自2007年7月财政部和中国人民银行联合印发《中央预算单位公务卡管理暂行办法》以来，中国银联为公务卡开发了专门的号码段；中国工商银行和交通银行率先完成了公务卡支持系统开发工作；中国光大银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行和中信银行等也已经完成或正在开发公务卡支持系统；中央纪委、宋庆龄基金会、武警森林指挥部、银监会、质检总局计量科学研究院等7个单位正式启动了公务卡试点；还有一些中央预算部门多次主动提出试点要求。因此，总体看，在中央预算部门和地方省级单位全面推行公务卡改革试点的条件已经基本具备。

准确把握公务卡改革的政策要求

公务卡改革是在总结五年来中央和地方公务卡试点经验的基础上，在全国银行卡产业迅速发展的背景下，按照现代财政国库管理制度的规范化要求推进的，在管理目标、管理手段和管理要求等方面都有新的突破。中央预算部门和地方各级政府在全面推行公务卡改革试点过程中，必须准确把握以下几点：

（一）明确总体思路

建立公务卡制度的总体思路，是坚持公共财政改革方向，以公务卡及电子转账支付系统为媒介，以国库单一账户体系为基础，以现代财政国库管理信息系统为支撑，逐步实现使用公务卡办理公务支出，最大程度地减少单位现金支付结算，规范单位财务管理，强化财政动态监控，健全现代财政国库管理制度。

（二）把握基本属性

公务卡既具有一般银行卡所具有的授信消费等共同属性，同时又具有财政财务管理的独特属性。在其日常管理中，应当遵循银行卡管理的有关制度规定和管理要求。从这个意义上讲，公务卡属于银行卡范畴，是一种支付结算工具。但公务卡不是一般意义上的银行卡，而是将财政财务管理的有关要求与银行卡的独特优势相结合而形成的一种新型财政财务管理工具和手段。公务卡在卡种选择、额度设定、组织申办、结算报销和信息管理等方面，都要按照公务卡管理制度的专门规定执行。在这个意义上，公务卡又属于财政财务管理范畴。公务卡的这两个属性是不可分割的。推行公务卡改革试点过程中，必须牢牢把握这两个基本属性，既不能忽略银行卡管理使用的内在规律，也不能简单地将公务卡仅仅作为一种替代现金支付的结算工具。

（三）坚持改革原则

推行公务卡改革必须坚持以下三个原则：一是有利于完善现代财政国库管理制度。推行公务卡改革，要以国库单一账户体系为基础，按照财政国库管理制度的有关要求，实现公务卡制度与国库单一账户体系的有机衔接，保证财政资金在最终支付之前保留在国库中，这也是现代财政国库管理制度的核心内容和基本要求。二是要有利于加强财政动态监控。实现对财政收支的实时动态监控，是提高预算执行透明度、加强财政管理监督的关键环节。推行公务卡改革，不仅不能削弱财政动态监控力度，而且要进一步强化。要通过制度创新和技术手段创新，实现财政部门对单位零余额账户划款信息和公务卡消费明细信息的动态监控，进一步提高财政资金使用的透明度，加强财政监督，规范预算执行。三是要有利于方便预算单位用款。一定要充分考虑单位财务部门的工作实际，不仅不能给各预算单位财务部门增加过多的工作量，而且还要通过银行卡这一现代支付结算工具和信息系统建设，尽量减少传统现金管理方式下繁琐的管理和使用环节，进一步提高预算单位财务管理工作效率和财务管理水平。

（四）规范操作环节

公务卡操作流程可以概括为“银行授信额度，个人持卡支付，单位报销还款，财政实时监控”四个操作环节。“银行授信额度”是指公务卡应当为信用卡，持卡人不需要事先存入资金，在发卡银行授信额度范围内，实行先刷卡后报销。这样能够确保财政资金在最终支付到收款人之前，最大程度地保留在国库中。“个人持卡支付”是指进行公务消费时，持卡人先行刷卡进行支付，同时取得银行卡刷卡凭证和发票，这些单据是证明公务卡消费信息和有关发票真实性的必要凭证。“单位报销还款”是指个人应在规定的时间内，持刷卡凭证和发票到单位财务申请报销，单位财务部门必须通过公务卡支持系统，对个人申请报销的刷卡消费信息进行查询、审核，确认无误后，签发支付指令，从单位零余额账户直接将报销款项划入公务卡账户。“财政实时监控”是指代理银行通过单位零余额账户将资金划入公务卡账户的同时，应当将零余额账户向公务卡的划款信息和公务卡向商户付款的明细支付信息，实时向财政动态监控系统反馈，以满足国库动态监控管理需要。

圆满完成公务卡改革试点任务

按照国务院和中央纪委的要求，公务卡改革的总体目标，是在先行试点的基础上，重点突破，全面推进，力争到2010年在全国建立起“使用方便、操作规范、信息透明、监控有力”的公务卡管理新机制，所有中央预算单位和地方省、市以及有条件的县，都要推行公务卡管理。2008年的改革目标，是在所有中央预算部门（一级单位本级）和省级预算单位全面推行公务卡改革试点；要积极扩大公务卡结算范围，凡具备刷卡条件的，必须使用公务卡，其中购买机票、定点饭店公务消费，都要使用公务卡结算，否则财务不予报销。各有关方面一定要充分认识改革的必要性、紧迫性，并注意做好以下工作：

（一）切实加强组织领导

推行公务卡改革，涉及到管理方式、管理观念、管理要求等诸多方面的调整，面临阻力和矛盾是不可避免的。各级财政部门要积极向当地党委、政府汇报，明确改革的必要性、重要意义和有关政策要求，争取各级党委、政府、纪委和预算单位领导的重视和支持，以顺利推进这项改革。并将公务卡改革作为2008年党风廉政建设的重点工作，加大对推行情况的监督检查力度，督促改革积极推进。

（二）密切做好协调配合

推行公务卡改革是一项系统工程，涉及财政部门、人民银行、预算单位、代理银行等多个方面，并受相关政策、受理环境、用卡观念等诸多因素影响。因此，在推进公务卡改革过程中，各级财政部门一定要注意加强协调配合。一是加强与纪检监察、人民银行等部门的沟通协调，共同创造良好的政策环境，工作上各司其职，各负其责，形成推动合力。二是与预算单位密切沟通协调，争取各级预算单位的配合和理解，要指导预算单位按照公务卡制度的规范化要求，推进改革试点。三是与各代理银行进行良好的沟通协调，指导代理银行按照公务卡制度的规范化要求制定公务卡实施方案，开发公务卡支持系统，做好公务卡相关服务和技术支持工作，同时加强对代理银行办理公务卡业务的管理与监督。此外，预算单位和代理银行之间也要沟通协调。

（三）积极落实配套措施

财政部门和人民银行要加强政策研究，不断完善公务卡的制度机制，研究相关优惠政策及定点饭店布设POS机具等在内的政策措施，推动公务卡受理环境的不断改善。各中央代理银行要进一步加大工作力度，加快公务卡支持系统开发等工作。中国银联要配合公务卡改革做好基础支持和服务工作，改善受理环境；要维护好公务卡专用BIN号码段，确保公务消费信息安全；凡是代理银行已经申请成功的号码段，要尽快通知到全国各收单机构，确保公务卡刷卡消费畅通。中国银联和各代理银行还要进一步加大POS机具布设的数量和密度。通过落实好这些配套措施，共同推进公务卡试点实施。

（四）扎实做好组织实施

2008年要在所有中央预算部门和省级预算单位全面推行公务卡改革试点，时间较紧、任务很重，各有关方面要加大工作力度，加快工作步伐，狠抓落实，积极推进。各中央预算部门要根据相关精神和公务卡管理办法要求，做好本部门内部的宣传工作，使各级领导、预算单位都能了解、重视和支持这项改革，特别是转变政府工作人员的用卡观念和传统的现金偏好，为试点实施做好前期准备工作。还要做好公务卡业务培训工作，确保单位每一位工作人员都能掌握公务卡使用方法，为全面推行公务卡改革奠定坚实基础。4月底前要确定代理银行，签订代理协议，完成公务卡的申办工作。5月底前，完成办卡工作，调试公务卡支持系统，并制定适合本部门实际需要的操作规程。各中央预算部门启动试点的时间，原则上不得晚于6月底；单位人数特别多、现金使用量大、情况复杂、不能在6月底启动试点的部门，要在6月中旬前将不能按时启动试点的理由书面报财政部（国库司）。9月底前，所有中央预算部门必须全部实施公务卡改革。各省级财政部门也要根据公务卡改革的工作目标，制定适合本地实际的试点推进计划，加大工作力度，积极推进公务卡试点工作，确保2008年在省级部门全面推行公务卡试点。