税收与税源分离，是当前财政运行中的一个突出问题和热门话题。其有两种表现形式，一是税收收入的转移，即税源创造地由于某种原因收不到税或少收税，而非税源创造地却收得全部或大部分税收；另一种表现形式是税源的转移，税源创造地创造了税源或参加了税源的创造，但由于某种原因，税源却不能体现或大部分不能体现于税源创造地，而全部或大部分体现在未创造或少创造税源地，并由后者取得全部或大部分税收。在我国具体条件下，这种现象往往造成税收从欠发达地区大量移入发达地区，不利于基本服务均等化及区域统筹协调发展目标的实现，急需认真研究解决。

税收与税源分离的成因

税收与税源分离，就其本质说来，乃是税收收缴地与税源创造地不统一的外在表现。造成这种情况的原因是多方面的，有税制的原因，有企业生产经营方式及组织结构的原因，也有宏观经济管理方式和有关政策取向上的原因，等等。总之是多种原因所致。从税收视角来考察，主要有以下几种原因：

一是企业跨地区组织生产经营与税收法规允许企业总部汇总或合并纳税相耦合所致。现代企业为追逐效率与效益最大化，在生产经营布局上，多是把总部设在经济相对发达的特大城市或大中城市，而把生产分部设在靠近资源和劳动力便宜的地方，并且在管理上借助现代信息技术，把财务核算、新技术研发以及销售部门等等集中到总部，实现经营管理结构的扁平化，这种情况与税制上的允许企业总部汇总或合并纳税相耦合，就必然导致税收与税源的分离。

二是企业生产设施必须跨地区建设与企业属地纳税原则相耦合。以三峡电站为例，由自然环境所决定，三峡电站建设必须坐落在湖北与重庆两省市之间，电厂设在湖北，库区则在重庆，税源本是两个地区共同创造，但税收却只能在湖北缴纳。再比如中央的铁路运输企业，总部设在北京，但铁路却要跨省区建设和运营，而税收却由铁道部汇总缴纳，其他相关省区虽然参加了税源创造却收不到税。

三是课税对象区域化，而扣缴义务人的业务可跨区经营。例如《车船税暂行条例实施细则》规定，纳税人要在购买“交强险”的同时缴纳车船税，办理“交强险”的保险公司为扣缴义务人。然而保险公司的经营活动并不受行政区划的限制，可以跨区经营，比如河北的车船税纳税人可以到北京买“交强险”，北京的车船税纳税人也可以在河北的保险公司买“交强险”。这种情况一旦发生，也就出现了税收与税源的分离。

从宏观管理政策实施角度来看，也存在一些导致税收与税源分离的原因。比如在价格管理上，出于宏观调控政策的需要，对天然气生产地的井口价定低价，2004年井口价（含税）只有0.66元一立方米，而消费地的市场价却相对较高，每立方米2元左右，这就造成天然气产地所创造的税源大部分转移到消费地。再如，由于国土资源开发的区域分工需要，在一定情况下也会造成税收与税源分离。一条河流的源头或上游地区，为保证该河流域的城市发展和居民饮水洁净和丰盛永续，将源头或上游地区确定为禁止开发区，不仅要承担禁止开发的损失，还要为保护该地区的原生态而付出巨大的人力、物力和财力。就是说源头或上游地区实际上为河流中下游地区供水创造了价值、作出了巨大的贡献，但这些贡献的收益和价值却只能体现在中下游地区的效益中，从而税收也为中下游地区所得，于是税收与税源也就严重分离。如此等等。

总之，造成税收与税源分离的原因是多方面的，其表现也不相同，有的表现为个别案例，如三峡电站；有的则涉及多个地区，如西气东输。但随着国家主体功能区建设的全面展开，税收与税源分离还有可能发展成全局性的问题。因为主体功能区建设是根据资源环境的承载能力、现有开发密度和开发潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局等等，将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类主体功能区，以规范国土空间开发的秩序，形成国土资源合理的开发格局，从而确保我国经济社会可持续发展。在主体功能区建设中，各类主体功能区分别将为我国经济社会可持续发展和全社会财富的创造作出各自特有的贡献，但创造的财富价值绝大部分却只能在优化开发区和重点开发区实现，因此税收与税源分离现象也就不可避免地成为国土空间范围内的问题。在现行分税制财政体制下，这种矛盾对税源流出地区来说，是一个利益攸关的大问题。它不仅会造成地区之间收入分配不公，还会导致地区之间发展差距进一步拉大。特别是在我国，落后地区多是资源富藏地区和需要重点保护原生态的禁止开发或限制开发地区，因此，税收与税源分离的结果和表现形式，将是税收从欠发达地区向发达地区大量移出，这种状况与基本服务均等化及区域统筹协调发展目标的实现是不相适应的。因此，党的十七大明确提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”的重任。

克服税收与税源分离矛盾的对策

如上分析可以看出，在市场经济条件下，出现税收与税源分离的情况是不可避免的，因此，想从根源上消除是不可能的，惟一可行的只能是运用一定手段，最大限度地减少可能带来的消极影响。事实上，近几年来财税部门已做了不少工作，也取得了较好效果，但所采取的举措多适合个案处理，缺少规范化和制度化，不足以从全局上消除税收与税源分离所带来的消极影响。因此，从宏观调控的总体层面上，寻求具有普适性的规范化制度措施，就成为一个不可回避的任务。当前学术界和实际工作者对此提出了不少建议，归纳起来不外两类：

一类是从税收征管方面设想的举措，诸如采取预征办法，即先由企业各个分支机构按规定比例在当地预缴税收，再由企业总部汇算清缴，或者是由企业总部汇总缴纳后，再由税务当局按规定比例向各个相关地方分配税收，按比例纳入各地方金库的办法等等。这些办法不仅做起来复杂繁琐，而且只能解决税收原因导致的税收与税源分离矛盾，而不能解决非税原因导致的税收与税源分离的矛盾。如前所述，价格政策原因及主体功能区建设等原因所带来的税收与税源分离的矛盾，是难以通过税收征管上的举措来调节的。

另一类是财政再分配手段，特别是通过转移支付手段来解决税收与税源分离的矛盾。与税收手段相比，这一手段更为有效，因为财政转移支付作为一种财力再分配手段，可以更有针对性地对因税收与税源分离遭受损失的地区给予合理补偿。当然，为了更好地发挥转移支付作用，而不带来副作用，在转移支付制度上必须实现创新，即放弃传统的纵向转移支付办法，建立专门为解决税收与税源分离矛盾的横向转移支付制度，即在中央制订统一的规则前提下，由税收与税源分离相关地区政府之间直接协商后，由财政部门进行转移支付的办法。这种横向转移支付意味着发达地区财力向欠发达地区转移，有利于促进公共服务均等化的实现，亦无统收统支旧体制回归之虞。而且这种转移支付不仅有准确而又更透明的优点，也有利于从源头上防治财政再分配领域腐败。以上所言十分粗浅，也就只好聊作引玉之砖。

（作者为中国社会科学院荣誉学部委员、研究员、博士生导师）

责任编辑 刘慧娴