资源相对匮乏和粗放利用问题在我国很多地区较为突出。以湖南省为例，一方面，战略性资源日益匮乏，自给能力不断下降。目前全省人均耕地0.86亩，为全国平均水平的61%，有9个市、州56个县（市、区）人均耕地低于联合国确定的0.8亩警戒线，且耕地后备资源不足。水资源总量相对较丰沛但季节性缺水、工程性缺水、区域性缺水、水质性缺水现象比较严重。尤其是对经济发展起主要支撑作用的煤、油、气、电四大能源极为缺乏。从1998年开始煤炭资源由调出省变为调入省；全省水电的开发利用程度已接近70%，开发难度越来越大；油气资源全部依靠省外、国外调入。大宗用途的富铁、富锰、铜、铝等矿产资源缺乏。铅、锌资源贫多富少，本省自给率仅为20%和22.4%，资源保障程度较好的仅有钨、锡、铋等用量少的矿产。人均活立木蓄积量5.99立方米，为全国人均蓄积量的63.6%，世界人均蓄积量的9.3%。

另一方面，湖南资源消耗大，利用效率低。高消耗、重污染的钢铁、有色、化工、建材、造纸、火力发电等传统产业，在湖南工业中一直占主导地位。在全省工业增加值中，仅钢铁、有色、化工、建材4大高耗能行业所占的比重就达近40%。2005年，湖南每万元GDP能耗和每万元工业增加值电耗分别比全国平均水平高13个百分点和7个百分点，每万元工业增加值用水量比全国平均水平高出1/3以上。主要矿种综合回收率平均仅为45%。土地利用效率差，建设用地容积率低。建筑能耗较同气候类型发达国家高出3-4倍等。很显然，无论是从全国还是从局部地区来分析，上述以资源过度消耗为特征的经济增长模式是无法持续的，惟有建立“资源—产品一再生资源”的反馈式循环经济模式才可能实现低投入、低消耗、低排放和高效率的节约型增长方式，也才可能实现经济社会的可持续发展。

近年来，财政部、国家税务总局以及地方各级政府部门出台了一系列政策，从财政上给予支持，从税收上对企业在生产、流通、消费等领域实施调控，以达到防治污染、有效利用资源、发展循环经济的目的。但随着循环经济发展步伐的加快，现有的支持力度日显不足。

1.循环经济发展缺乏必要的资金扶持。与国外相比，我国各级政府财政资金投向循环经济发展的数额还很少，在节能、节水等领域的技术改造主要由企业承担。而由于循环经济发展在我国现阶段尚不具有规模经济性，企业很难获得银行贷款，其他直接融资途径也较为狭窄，直接导致大量节能、节水、资源综合利用等技改项目难以及时实施，很多好的新技术、新工艺、新产品难以得到推广和普及。从技术研发方面看，由于高新技术具有较强的外部性，单纯以企业为主体的投入不可能满足社会需求。

2.税收优惠机制不够完善。在税收环节对企业节能减排的优惠政策主要体现在减免税上，缺乏利用加速折旧、税前还贷、物价补贴、财政贴息等其他税收优惠方式。如对清洁生产、节能的税收优惠政策基本采用减免这一措施，缺少灵活性和针对性，影响税收优惠政策实施的效果。这种做法注重事后鼓励，难以起到防止和限制排污行为的作用。另外，现行的某些税收优惠减免措施在扶持和保护产业和部门利益的同时，也对生态环境产生了负面效应，如为了保护农业而对农膜、农药尤其是剧毒农药免征增值税等。

3.税制的设计不利于促进循环经济的发展。主要体现在：一是现行税制没有设置专门的针对循环经济的税种，与循环经济相关的税种主要有资源税、城建税和固定资产投资方向调节税等几种，但这几项税收收入占国家税收总收入的比重只有8%左右，不足以对循环经济的发展产生较大影响。二是征税范围过窄，如资源税侧重于对不可再生资源的保护，而对可再生资源则缺乏必要的重视和支持，以致森林砍伐无度、水土流失严重、沙漠化日益明显。又如在资源消费环节，没有把煤炭、主要大气污染物和一些容易给环境造成污染的消费如电池、一次性快餐盒、白色垃圾等列入征税范围。三是税率过低，税档之间差距太小，对合理利用资源起不到明显的调节作用。四是征税方式不科学。目前资源税的应纳税额是按照应税产品的课税数量和规定的单位税额计算的，是一种从量征收方式。在资源价格大幅上涨的情况下，由于政府对单位税额调整滞后于市场价格的上涨，导致企业在滞后期实施过度开采和销售。同时，由于单位税额调整幅度小于价格上涨幅度，使得调整难以起到遏止过度开采的作用。

4.中央和地方政府现行财力和事权的分配机制不利于资源节约和环境保护。对大矿和富矿，特别是一些重要资源，主要由中央政府所属的垄断性企业来掌握。由于成本低，资源税率低，导致垄断性企业利润丰厚，而地方政府所收取的资源税额很低，但环境保护、资源利用效率等问题却主要由地方政府负责解决，地方政府节能降耗和保护环境的责任大于其所得的收益。此外，对于在全国范围内受益的禁止开发区域，尚未形成系统完善的生态补偿机制，导致禁止开发区域生态保护和建设任务重、投入大，却得不到相应合理的补偿。

5.财税政策的地方适应性有待加强。在不同的地区，由于资源状况、产业结构和消费结构等方面的不同，财政政策应根据各自不同的特征有所侧重，如湖南省的钢铁、有色、化工、建材、造纸、火力发电等产业是主要的能耗产业，其财政政策应以这些产业为重心进行设计。但我国现阶段地方政府尚不具有税收立法权，因而也就不能对针对地方特色开征一些适宜税种。因此如何提高财政政策的针对性也是应该注意的问题。

针对上述问题，笔者认为，政府应当充分发挥财税政策的作用，在协调好加快经济发展与节约资源、保护环境之间的关系方面有所作为：

1.强化税收政策的调节作用。要突破以往仅采用减免的手段，对相关税制进行改革。一是扩大征收范围，增加水资源税、开征森林资源税和草场资源税，并逐步对其他资源课征资源税，同时逐步提高税率；分期分批开征大气污染税、污染源税、噪音税、垃圾填埋税、生态补偿税等一系列专项新税种；对不同地区、部门及污染程度不同的企业实行差别税率。二是强化资源税的惩罚性。对资源税的征收应采取累进制方式，即将资源的使用量划分档次，不同的档次使用不同的税率，税率逐级跳跃式增加，促进企业尽可能地节约资源。三是改革资源税征税方式，由从量征收改为从价征收，或者改为按占有资源量征收。四是强化消费税的调节作用。对高耗、重污染和使用不可再生资源制造的产品征收高额消费税，对节能低耗和低污染的绿色产品降低和减免税率，以培育绿色产品消费市场。

2.增加预算投入。应该逐步建立起政府环保投资机制，确定在一定时期内环保投入占总财政支出的比例，将一定的财力用于支持循环经济的发展。另外还应设立用于循环经济发展的专项资金，支持循环经济领域新产品、新技术、新工艺等的研发、使用和推广等。

3.加大财政信贷支持力度。企业开展清洁生产、发展循环经济需要有充足的资金支持。在目前企业融资渠道不畅的情况下，政府优惠的信贷政策是企业绿色生产的保障。建议政策性银行以低息贷款、无息贷款、延长信贷周期、优先贷款、贷款贴息等方式予以资金支持；同时应加快对建立环境保护绿色银行可行性的论证，以根本解决目前企业清洁生产、环境保护信贷资金落实难的问题。

4.完善有利于循环经济发展的多级政府财政体制和补偿机制。将各级政府发展循环经济的责任、权力和利益统一起来。一方面应在提高资源税税率和改变计征方式的基础上，改变中央和地方的资源税分成比例，并充分考虑地方所需财力。另一方面对影响全局的禁止开发和限制开发地区，应建立全国性的生态补偿机制，由发达地区财政和中央财政对该类地区的生态保护和建设进行合理补偿。

5.充分发挥政府采购政策功能。要实施资格准入制度。在机电产品、汽车、锅炉等涉及环保和能源的采购项目中，要把环保作为一个硬性条件，实行严格的资格准入制度。在政府采购需求标准中，对如办公用纸张、各类货物的包装、部分装饰建材等，必须明确采购循环再生材料。要实施绿色采购优先制度。以价格为主的采购项目评标中，在满足采购需求的条件下，优先采购获得绿色标志的产品、资源循环再生产品和其他节能、节水、节约资源的绿色产品。如果绿色产品价格高于一般产品的，要根据科技含量和市场竞争程度等因素，对该产品给予一定幅度的价格扣除后评定。以综合评标为主的采购项目，要增加节能、环保等以及自主创新评分因素，并合理设置分值比重。要建立激励自主创新的节能、节水、低耗、环保产品政府首购和订购制度，以支持节能低耗环保方面的自主创新。

责任编辑 赵军