农业保险是市场经济条件下支农惠农的一项有效经济手段。近期，财政部金融司调研组赴湖南省部分农业保险试点县进行了实地调研，并召集有关省份进行了座谈，了解2007年中央财政农业保险保费补贴试点工作进展情况，以推进农业保险朝着有利于完善农村金融、县域金融、地方金融体系和服务功能的方向发展。

自2007年2月农业保险保费补贴试点工作会议召开之后，各试点省份迅速启动了农业保险工作，精心组织，认真准备，农业保险保费补贴试点工作顺利开展，补贴品种的参保率大部分达到40%-50%。参保的农户通过保险理赔，切实体会到农业保险政策的实惠，纷纷表示愿意继续参加农业保险，农业保险在稳定农业生产、保障农民生活等方面的功能得到体现。但是，农业保险是一项新的工作，涉及面广，技术性强，随着试点工作的逐步开展，也反映出一些问题有待深入研究。

（一）中央财政农作物保险保费补贴比例偏低，农户负担较重。农业大县基本上都是财政穷县，基层政府的正常运转都要依靠上级财政转移支付，县财政为农户提供保费补贴的能力有限。即使有一些新增财力，也远远不能满足各项事业发展的资金需求，很难再拿出资金安排农业保险保费补贴。从试点情况来看，湖南等多数省份的市、县级财政承担的保费比例只能在5%左右，现阶段保费补贴仍要以中央和省级财政的补贴为主。同时，农业保险属于新生事物，农户自觉接受会有一个过程，特别是连续丰收、无大灾的省份，农户保费收缴有一定困难。此外，农户收入相对较低，保费负担能力有限，因此在农业保险开展初期，保费负担对农户投保积极性的影响较大。

（二）农业保险的查勘定损目前尚没有公认的标准和办法，查勘定损工作难度较大。农作物出险后，主要是通过协商和估算的方式对灾害造成的损失进行估计，由于没有权威的农业保险仲裁机构，赔偿金额常常难以得到保险公司和农户双方的认可，容易出现理赔纠纷。如吉林省2007年遭受历史罕见的旱灾，农户报案损失金额达19亿元，保险公司实地勘查后，认定的损失金额为15亿元，相差近30%。同时，农业保险的查勘定损成本较高。如发生灾害时，查勘定损要进行实地测量，对倒伏的庄稼拍照，还要在受灾区域内抽取样点检测实际损失率，需要大量的人力和物力支持，为降低成本，保险公司基本上全权委托农业技术部门进行查勘定损。

（三）个别县乡政府工作积极性仍需调动。在现行救灾管理体制下，当发生灾情时，由县乡政府向上级申请救灾款，由于难以准确评估灾害造成的损失，县乡政府可借灾情多申请一些拨款，在分配救灾款时，由于没有衡量标准，也基本上由县乡政府说了算，调配余地较大。而有了农业保险，县乡政府必须按照市场规则办事，定损赔付相对有据可循，同时也必须得到保险公司的认可，因此，个别县乡政府不太积极。目前，试点省份采取了一系列奖励和激励措施，如湖南等省将农业保险工作作为考核县乡基层干部的重要指标，对农业保险开展好的县乡在支农资金和项目上给予倾斜等，来推动基层政府开展农业保险，但县乡政府工作的积极性仍需要进一步调动。

（四）各项支农政策尚缺少有效协调配合。如没有统筹考虑落实能繁母猪饲养补贴政策和保险政策，政策协同效果不明显。如果将补贴与保险相挂钩，引入保险公司作为第三方会有利于准确核实母猪数量。但在实际执行中，饲养补贴仍直接按照能繁母猪饲养数量确定，目前能繁母猪市价最低也要3000多元，相比之下，国家对能繁母猪给予50元/头的补贴显得微不足道，但财政为此付出的资金总量却不少，政策效果不明显。如果将补贴与保险结合起来，允许农户承担的保费在饲养补贴中代扣代缴，不仅能够有效引导农民参加保险，减轻繁重的工作任务，也能保证补贴的准确性。

农业保险是财政政策与保险机制的有机结合，是适应世贸组织规则的“绿箱”政策。与单纯的政府救灾相比，农业保险可以发挥财政政策的杠杆效应，有利于调动多方力量分担农业风险。按照目前5%-10%的费率标准测算，中央财政提供10亿元的保费补贴可以调动支持“三农”救灾的资源达400亿-800亿元。同时，农业保险引入保险公司作为第三方，按照商业原则和保险合同运作，避免了财政资金被挪用，有利于促进财政资金使用的公开、公平和公正，有利于预防腐败。

为了做好农业保险保费补贴工作，进一步推进农业保险发展，根据调研中反映出的实际问题，提出以下工作建议：

（一）适当提高中央财政对农作物保险的保费补贴比例。一是从国际上看，政府对农作物保险的保费补贴比例一般高于对畜牧、养殖业保险的保费补贴比例。由于农作物的生产效益较低，农户的保费承担能力相对较弱，各国政府对农作物保险提供的保费补贴一般高于对畜牧养殖业保险提供的保费补贴。如美国、日本对畜牧业的保费补贴比例约为50%，对主要农作物的保费补贴比例可达80%。二是在农业保险起步阶段，适当降低县乡财政和农户负担，有利于调动其参与保险积极性。受传统计划经济体制的惯性影响，长期以来，化解自然风险、补偿灾害损失，主要依靠上级政府的救助。现在引入保险机制，基层政府和农户认识到保费的杠杆效应，体会到保险的实惠还需要一定时间，负担重了有可能产生畏难情绪。因此，考虑到目前能繁母猪保险的保费补贴办法，可将中央财政对农作物保险的保费补贴比例提高到50%，以进一步推动农业保险工作的开展。

（二）修改和完善农业保险保费补贴试点办法。一是放宽农业保险经营门槛。考虑到农业保险技术性强，为了防范风险，保证服务质量，2007年中央财政规定，开展中央补贴险种的保险公司开展农业保险业务至少两年以上，但现在一些新开办农险业务的公司积极性很高、条件也较好，如江苏省反映太平洋保险江苏分公司，除了开展农业保险业务不满两年外，其他的资金实力、机构设置等都具备。为鼓励保险公司积极性，有必要适当放宽农业保险经营门槛，如取消对从业年限的时间限制。二是对地方特色品种提供适当补贴。对于农户保险需求大、试点省份自己提供保费补贴的特色品种，如江苏省的油菜，湖南省的生猪，以及沿海省份的农房保险（浙江省开展的农村住房保险，以农户自愿参保为基础，参保率达到98%），中央财政应酌情考虑提供适当的补贴支持，一方面能够调动地方政府的积极性，另一方面，也有利于保险公司分散承保风险。三是统一保费补贴管理办法。根据国务院文件的有关精神，研究奶牛和油料作物的保费补贴政策；在目前农作物和能繁母猪保费补贴管理办法的基础上，研究制定种植业保费补贴管理办法和养殖业保费补贴管理办法，规范农险品种的补贴政策；将与地方政府和保险公司进一步商议，在保证地方因地制宜开展农业保险的同时，研究是否有必要对某些环节的政策和操作予以统一。

（三）按照自愿、择优原则确定农作物保费补贴试点省份。一是要引入优胜劣汰机制充分调动地方政府积极性。农业保险的发展在很大程度上取决于地方政府的态度。在试点地区的选择上，适度的优胜劣汰机制有利于调动地方政府的积极性。二是要适当扩大试点，保护其他没有纳入试点的省份开展农业保险的积极性。如黑龙江、海南、浙江、福建等省地方政府开展农业保险的积极性很高，农业保险的基础也比较好，多次向财政部申请纳入试点，并积极表示地方政府愿意按照中央要求提供配套资金发展农业保险。

（四）充分调动地方政府和保险公司的积极性。一是允许从保费补贴中提取适当劳务费。出于保证农技人员公正查勘、维护投保农户利益的考虑，可以研究从保费补贴中提取1%左右的资金，作为基层农技部门技术人员查勘定损时的劳务费。二是统筹安排各项支农资金，形成政策合力。现有支农资金中有一些与农业保险的功能存在交叉，在安排支出计划时应统筹规划支农资金结构。同时，财政其他支农项目和资金应向农业保险开展好的地区倾斜。三是强化宣传引导，增强保险公司社会责任感。开展农业保险成本较高，从商业角度来讲，对保险公司难有吸引力。目前，试点省份主要通过政府行政力量推进，财政、农业、气象、水利等相关部门对保险公司的承保、查勘、定损、理赔等各项工作给予了全力支持，如在湖南部分县乡，保费都由政府代收代缴。在此基础上，还要从社会责任、企业形象等方面，调动保险公司的积极性，有声有色地开展农业保险工作。

（调研组成员：孙晓霞 余青 陈景耀 韩斌 薛军 郑丹丹）

责任编辑 刘慧娴