时间:2020-04-14 作者:蓝佛安 (作者单位:广东省财政厅)
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摘要:
财政支出绩效评价是一项全新的工作,没有经验可循,需要我们积极探索。广东省开展这项工作起步较早,2003年省财政厅第一次对民营科技园财政资金使用情况进行绩效评价,就引起了省委、省政府领导的高度重视并给予了大力支持。2004年,广东省委九届五次全会还把“加强财政支出绩效评价”写进全会的文件中,在刚刚结束的广东省第十次党代会报告中又提出了要“强化财政支出绩效评价”,为广东财政支出绩效评价工作向纵深推进奠定了良好的舆论基础。
绩效评价是财政支出管理中不可或缺的环节
财政支出和管理的全过程应该是:从预算的编制到执行再到决算,到最后的追踪问效。而我们常说的财政三步曲只是预算、执行、决算,缺少了问效这一重要环节。在传统财政管理中引入绩效管理的理念,从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理,是理财观念的一次革命。回忆共和国财政的发展史,“重收入轻支出、重分配轻管理、重项目轻效益”的财政资金管理方式一直存在。实行财政支出绩效评价,是公共财政改革的一项重要内容,通过对财政资金投入情况进行绩效评价,把评价结果作为预算安排的重要依据,从资金分配源头上予以规范,管好财政资金支出的“闸门”。同时,将绩效...
财政支出绩效评价是一项全新的工作,没有经验可循,需要我们积极探索。广东省开展这项工作起步较早,2003年省财政厅第一次对民营科技园财政资金使用情况进行绩效评价,就引起了省委、省政府领导的高度重视并给予了大力支持。2004年,广东省委九届五次全会还把“加强财政支出绩效评价”写进全会的文件中,在刚刚结束的广东省第十次党代会报告中又提出了要“强化财政支出绩效评价”,为广东财政支出绩效评价工作向纵深推进奠定了良好的舆论基础。
绩效评价是财政支出管理中不可或缺的环节
财政支出和管理的全过程应该是:从预算的编制到执行再到决算,到最后的追踪问效。而我们常说的财政三步曲只是预算、执行、决算,缺少了问效这一重要环节。在传统财政管理中引入绩效管理的理念,从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理,是理财观念的一次革命。回忆共和国财政的发展史,“重收入轻支出、重分配轻管理、重项目轻效益”的财政资金管理方式一直存在。实行财政支出绩效评价,是公共财政改革的一项重要内容,通过对财政资金投入情况进行绩效评价,把评价结果作为预算安排的重要依据,从资金分配源头上予以规范,管好财政资金支出的“闸门”。同时,将绩效评价结果通过一定的方式公布出来,以此作为“阳光财政”的一项主要措施,必将大大促进和提高财政决策、管理与服务水平。
同时,财政支出绩效评价也是公共财政管理改革的方向。公共财政是公众的财政,公众(纳税人)有权利知道财政的钱都用到哪里去了。同时,公众不仅希望有一个廉洁的政府,更希望有一个高效的政府。高效使用纳税人的钱,是纳税人对政府的要求,也是政府自身提高执政能力和行政管理水平的需要。通过对财政资金的使用情况进行综合评判,看看钱花出去有没有达到预期的目标,有没有取得较好的政治效果、社会效益和经济效益,发现并分析资金使用和管理上存在的问题及其形成原因,寻求以最低成本最大限度地满足公共需要,最合理、最有效地促进经济社会协调发展,从而有效地提高财政管理水平,完善财政政策,符合落实科学发展观的要求,符合加强财政管理的需要,符合公共财政建设的方向,符合财政改革的潮流。
为加强财政绩效评价工作,2002年广东省财政厅专门成立了绩效评价机构。在财政部门内部,各预算支出部门只负责一定范围的业务,而负责绩效评价的部门则要对口各个业务部门,在财政管理工作中处在一个枢纽和中心的位置,是一个综合管理部门。从绩效管理工作流程看,部门单位在编制部门预算时,首先要设立绩效目标,并向财政部门申报,同时还要附送绩效评价部门的评价结果等相关资料,作为财政部门审核部门预算的重要依据。部门单位向财政请款,不能再像以前那样,报一个文件说要多少钱就行,而是从一开始就要把资金的绩效目标以及评价结果与预算安排结合起来;在财政日常工作中,绩效评价部门要全面了解掌握财政资金整体分配情况,收集各预算支出部门有关资金预算、资金管理办法等文件资料;每个预算年度结束后,绩效评价部门还要组织部门单位自评及开展重点评价,评价结果要反馈给各预算支出部门,作为以后年度预算安排的重要依据以及预算分析、执行和管理的基础材料。财政资金使用的广泛性决定了绩效评价工作的综合性和绩效评价部门在财政系统内所处的枢纽位置,要求绩效评价人员有非常高的综合素质。
充分估计绩效评价面临的困难
公共支出绩效评价工作难度很大,是一个世界性的难题,我国的财政支出绩效评价工作刚刚起步,困难更大,对此,要有充分估计。
———全社会对绩效评价的认识还有一个过程。我国的财政支出绩效评价工作刚刚起步,目前还没有财政支出绩效评价工作相关的法律制度,工作缺乏硬约束。更没有法律法规明确财政部门就是绩效评价工作的执法主体,工作起来难免出现个别部门、单位不积极主动配合的现象。同时,传统的、固有的观念给绩效评价工作带来相当大的阻力。长期以来人们都认为财政资金是“唐僧肉”,不吃白不吃。绩效评价工作对人们固有的思想观念带来了巨大的冲击,要打破长期形成的管理方式,其难度可想而知。此外,财政支出涉及各个层面,牵涉到部门、单位甚至是个人的利益,财政支出本身错综复杂的利益关系,也增加了绩效评价工作的难度。
———财政支出的社会效益和政治效益难以量化、可比性不强。财政支出必须兼顾经济、社会和政治多重目标,以社会效益目标为主,而社会效益和政治效益是很难用量化的标准来评定的;财政支出项目繁多、行业分布广,即使可以量化,往往很多项目间也缺乏可比性;财政支出项目有阶段性的,也有长期性,而对项目长期效益的预测难度非常大;此外,目前大部分单位的支出项目没有绩效目标或者绩效目标不明确,事前没有一个具体的实施进度计划和资金使用所要达到的效果,资金使用的随意性大,这些都给绩效评价工作带来很大的难度。
———未形成科学、规范、合理的绩效评价体系。建立规范统一的绩效评价制度和一套科学完整的评价指标体系,采集编制一套系统和公正合理的评价标准值,熟练掌握和应用评价方法,优化评价手段等都还需要一个过程。同时,这方面的专业人才非常缺乏等,都在一定程度上影响了评价工作的权威性和公信力。
积极稳妥、循序渐进地推进绩效评价工作
财政支出本身的类别繁多,支出效益既要考虑政治效益、经济效益,还要考虑社会效益。如何在对财政支出进行科学分类的基础上,建立规范的评价流程,合理的评价体系,科学的评价指标、评价标准和评价方法,涉及到很多技术因素。因此,绩效评价工作的实施不可能一蹴而就,不能操之过急,要有一个循序渐进的过程,一步一步来。广东省2005年推出绩效自评的时候,就很好地掌握了一个度。绩效评价工作要积极稳妥、循序渐进,力度逐步加大,这是一个很重要的工作方法。
同时,工作中,必须充分调动各方面的积极性。对财政资金进行“追踪问效”不仅仅是财政部门的事情,它是资金使用单位和财政部门的共同责任。要注意调动各方面的积极性,善于利用各方面的力量,加强联系沟通,注意听取意见,做好解释、说明工作,相互理解、配合和支持,形成共识,推动绩效评价工作的开展。总结这几年来的绩效评价工作,可以得出几条经验:一是领导重视;二是要有一个好的科学的操作方案;三是紧紧依赖纪检监察部门;四是部门之间的协调理解,共同推进;五要有良好的工作作风和服务态度。
除此之外,不断提高公信力是绩效评价工作的核心。公信力是绩效评价工作的生命线,财政部门是资金的分配部门,由财政部门设置绩效评价机构对资金使用的绩效实施评价,有人认为缺乏公信力。这种认识是片面的,绩效评价结果有没有公信力关键要看是否客观公正,而不是由谁做出评价所决定的,因此,在绩效评价实践中要不断提高评价质量,做到客观公正,绩效评价的工作流程、工作体系要科学、完整,工作制度要不断完善;评价中还要邀请专家、人大代表、政协委员参与,这些都是提高公信力的重要措施。
尤其需要指出的是,切忌把绩效评价等同于财务检查、财务审计。财务检查、财务审计主要是依据有关财政经济法律法规和规章制度对用款单位资金使用安全性、合法性和合规性进行审计检查,看其是否有违反财经纪律的情况;而绩效评价除了有资金安全性、合规性的要求外,更重要的是依据科学的指标体系和系统的评价标准对财政资金使用的政治、经济和社会等综合效果进行评判,它涵盖了对财务、财经纪律等方面的内容,也涵盖了资金安全性、合规性等部分财务审计的范畴,但它关注的重点是资金使用效果。如果把绩效评价等同于财务检查、财务审计,把绩效评价工作停留在财务检查,仅反映项目执行情况和执行结果的层次,我们的评价工作就不能适应财政改革和发展的需要,就会走进死胡同,就没有生命力。现在一些地方、部门单位有将绩效评价工作复杂化、繁琐化的倾向,一些项目设置很多评价指标,评价报告好几十页,要花费大量人力物力来收集数据资料、整理分析,也没必要。据了解,澳大利亚、新西兰等国家,评价一个项目,绩效指标一般就是三到五个。指标少并不代表不严谨、不科学,关键是如何选取合适的指标。任何事情都必须讲求效率,绩效评价工作更要讲成本,讲效率,要以简化的原则来设立评价指标体系,每个指标数据都要让人看得懂;要简化评价程序,优化评价手段,减轻部门单位和财政部门自身的工作负担,切实提高绩效评价工作效率。
责任编辑 戴开成
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