时间:2020-04-14 作者:财政部调研组
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摘要:
为进一步创新扶贫开发机制,提高扶贫开发成效,财政部调研组于今年7月先后到宁夏中宁、同心,甘肃靖远、会宁等县,实地考察了扶贫项目,走访了贫困农户,并与两省区及部分市、县领导进行了座谈。了解到当前农村扶贫开发面临的形势喜忧参半,地方各级政府和干部群众对中央加大扶贫力度充满期待。
一、甘宁扶贫开发使贫困人口持续减少
进入新世纪以来,甘宁两省区各级党委、政府紧紧围绕党中央、国务院确定的扶贫工作重点,扎实工作,有力地推动了农村扶贫开发事业的发展。
(一)实施整村推进,着力改善贫困村基本生产生活条件。2001年以来,宁夏以1026个重点贫困村为单元,先后实施了“千村扶贫开发工程”和“整村推进扶贫开发”工程,村均投入100万元左右,实施了基本农田建设、村级道路建设、人畜饮水工程、危房改造等项目,有力地改善了贫困村生产生活条件。截至2006年底,已完成516个村的整村推进工作。甘肃在整村推进工作中采取了整流域治理推进、整片带开发推进等形式,同时,把整村推进与新农村建设相结合,积极探索贫困地区新农村建设的路子和经验。截至2006年底,8790个重点贫困村中已有2236个村完成整村推进扶贫工作。
(二)强化产业...
为进一步创新扶贫开发机制,提高扶贫开发成效,财政部调研组于今年7月先后到宁夏中宁、同心,甘肃靖远、会宁等县,实地考察了扶贫项目,走访了贫困农户,并与两省区及部分市、县领导进行了座谈。了解到当前农村扶贫开发面临的形势喜忧参半,地方各级政府和干部群众对中央加大扶贫力度充满期待。
一、甘宁扶贫开发使贫困人口持续减少
进入新世纪以来,甘宁两省区各级党委、政府紧紧围绕党中央、国务院确定的扶贫工作重点,扎实工作,有力地推动了农村扶贫开发事业的发展。
(一)实施整村推进,着力改善贫困村基本生产生活条件。2001年以来,宁夏以1026个重点贫困村为单元,先后实施了“千村扶贫开发工程”和“整村推进扶贫开发”工程,村均投入100万元左右,实施了基本农田建设、村级道路建设、人畜饮水工程、危房改造等项目,有力地改善了贫困村生产生活条件。截至2006年底,已完成516个村的整村推进工作。甘肃在整村推进工作中采取了整流域治理推进、整片带开发推进等形式,同时,把整村推进与新农村建设相结合,积极探索贫困地区新农村建设的路子和经验。截至2006年底,8790个重点贫困村中已有2236个村完成整村推进扶贫工作。
(二)强化产业建设,着力提高贫困群众收入水平。宁夏重点组织实施了“十万贫困户养殖工程”、“百万亩人工种草工程”、“宁南山区黄牛改良工程”、“小额信贷财政担保工程”,促进了贫困地区产业发展。2006年,贫困地区农民收入中有30%来自草畜产业和马铃薯产业,成为农民增收的一个亮点。同心县旱作农业示范基地采用地膜覆盖、节水点灌、补灌等措施,发展马铃薯、瓜类等经济作物,产量和品质大幅度提高,贫困村农民人均纯收入达到了1120元。甘肃每年集中44%左右的扶贫资金,以市场为导向,大力发展草畜、马铃薯、中药材、林果、蔬菜等五大扶贫产业,特色产业收入占到农民纯收入的60%左右。2007年,还把科技作为推动扶贫开发的突破口,组织实施了“以发展草畜等5大产业为目标,以8大科技推广行动为依托,以落实1万户科技示范户为重点”的科技扶贫工程,把整村推进项目与科技推广项目结合起来,通过科技入户,有效提升了贫困群众的生产发展能力和收入水平。
(三)加强技术培训,着力增强贫困劳动力技能和转移就业能力。“十五”以来,宁夏采用“农民点菜、服务团搭灶、专家掌勺”的订单培训方式,培训农民200多万人次,基本做到每户有1个劳动力掌握1—2门种植、养殖实用技术或营销技能。同时,以“阳光工程”、“雨露工程”、“贫困地区农村劳动力转移中长期培训就业工程”为依托,与市县签订“劳务输出责任书”,形成政府引导、市场运作、一条龙服务的劳务产业格局。2006年,西海固地区劳务输出总量近60万人次,劳务收入占农民纯收入的55%。甘肃每年从财政扶贫资金中安排3000—4000万元,开展农村贫困劳动力输转培训;对初中毕业没有考上高中、高中毕业没有考上大学的贫困家庭学生,通过中长期培训,使其从农民转变成产业工人、从农村走向城市;组织向省外劳务移民,截至今年6月底,已向省外移民1.87万人。
(四)加快移民搬迁,着力解决不适合居住地区贫困人口的生存与发展问题。1998年,为从根本上解决南部山区贫困群众脱贫致富问题,宁夏专门成立了红寺堡开发区,至今已安置了从南部山区7县搬出的贫困农民近20万人。移民人均纯收入从搬迁前的500元,增加到2006年的1983元,生活水平得到了明显提高。一些重点县也积极开展县内自愿移民,如同心县在固海扩灌区大力实施移民工程,今年将安置1.5万人。
(五)加强措施协调,着力形成扶贫开发合力。一是充分利用国家行业、区域支农政策,优先考虑贫困地区,支持扶贫开发。如退耕还林、新型农村合作医疗、人饮解困工程、中小学“两免一补”、少生快富工程等政策优先并重点向贫困地区倾斜。二是积极整合其他支农资金,推进扶贫开发。宁夏按照“部门协作、整合项目、集中资金、突出重点、创新机制、提高效益”的原则,积极整合各方面的项目和资金,加大对重点工程建设、小流域治理工程的支持力度,如扶贫扬黄工程、东山坡引水工程等。2006年宁夏在南部山区9县实施的小流域综合治理共整合资金近6000万元。2007年,甘肃安排整村推进资金3.6亿元,同相关部门协调整合资金1亿元。三是社会帮扶力度不断加大。福建对口帮扶宁夏11年来,从单向援助发展到“互学互助、对口协作”,逐步形成了社会各界多层面、全方位、宽领域协作的局面。两省区各级妇联发挥组织、协调、宣传和服务优势,着力解决妇女最迫切、最现实的利益问题,如通过募捐活动,建春蕾小学;举办各类实用技能及劳务培训班,帮助妇女发展生产或转移就业;积极实施了“大地之爱·母亲水窖”项目,为近30万群众解决了生产生活用水问题;组织实施了妇女小额循环贷款扶贫项目,积极开展以项目带动、资金滚动、农户连带发展为内涵的连环脱贫活动等等。
甘宁两省区通过扶贫开发使贫困人口规模继续减少,农民收入稳步提高。2001—2006年,甘肃农村贫困发生率由9.6%下降到7.5%,重点县农民人均纯收入年均增长了7.9%。宁夏农村贫困发生率由13.6%下降到2.1%,重点县农民人均纯收入年均增长了14.5%。贫困地区生产生活条件得到较大改善。在贫困地区兴建了一大批基本农田、人畜饮水工程,部分地区逐步实施了移民搬迁工程。扶贫产业开发初具规模,马铃薯、草畜、中药材、果品和瓜菜等产业发展迅速,成为农民增收的重要来源。贫困地区的各项社会事业有了长足进步,特别是贫困农村义务教育水平逐年提高,医疗卫生条件不断改善。过去那种因教育致贫、因病致贫的现象有了一定的缓解。
二、扶贫开发仍面临严峻挑战
经过多年探索实践,甘宁两省区逐步走出了一条符合当地实际的扶贫开发路子,广大干群对今后的发展充满信心,充满希望。但是两省区扶贫开发工作依然面临严峻的挑战。
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2001—2006年,中央财政累计投入财政扶贫资金709亿元,地方财政也累积投入约216亿元。中央财政扶贫资金投向东、中、西部的比例分别占2.1%、35.5%、62.4%,体现了国家对扶贫重点地区和中西部地区的支持。在资金投向上,从2004年起进一步明确了三个重点,即以“整村推进”为切入点,努力改善贫困地区的生产生活条件;以培训促进劳动力转移为切入点,努力提高贫困农民的综合素质;以产业化扶贫龙头企业带动为切入点,努力调整贫困地区的农业结构。
一是贫困群体规模依然较大,且与其他社会群体的发展差距呈扩大之势。根据国家统计局资料,2006年底,甘宁两省区贫困人口规模分别是499.2万人(绝对贫困154.9万人,低收入344.3万人)和33万人(绝对贫困8.9万人,低收入24.1万人),而两省区建档立卡结果分别达到了753.63万人(绝对贫困225.89万人,低收入527.74万人)和133.5万人(绝对贫困70.6万人,低收入62.9万人)。两省区贫困地区与全国平均发展水平的差距在扩大,而且贫困地区内部的发展差距特别是城乡差距也在扩大。2000—2006年,甘肃农民人均纯收入与城镇居民可支配收入之比从1∶3.44扩大到1∶4.18;宁夏从1∶2.85扩大到1∶3.33。
二是部分贫困地区的生产生活条件还没有根本性改变,制约生产生活发展的关键性问题还没有得到根本解决。在甘宁干旱带,还有相当一部分地方没有解决缺水的问题,这些地方农民群众生产生活依然相当困难。山大沟深,生态脆弱,干旱少雨,很大一部分地区仍然是靠天吃饭。
三是贫困地区自我发展的能力不强。2006年,“三西”(甘肃的河西、定西和宁夏的西海固)地区农民人均纯收入只有全国平均水平的一半,财政自给率平均只有15%左右。农村人口素质普遍较低,就业难度大。如宁夏西海固地区,小学以下文化程度的农民就占到67.4%,高中以上文化程度仅占5.3%。返贫率比较高,特别是因灾返贫的情况还比较普遍,巩固温饱问题的任务还相当艰巨。
四是农村低保制度全面建立后,贫困地区扶贫开发求发展的意愿更加强烈。2007年,低保制度全面建立起来后,两省区农村绝对贫困人口将全部得到保障,温饱问题将随之得到解决。但是,低保制度仅仅是解决了贫困人口的生存、生活问题,发展问题仍然要靠“造血式”开发扶贫来解决。两省区希望国家适当提高贫困线标准,将扶贫开发的目标由解决温饱调整到发展经济、增加收入、缩小差距上来。建议中央加大扶贫投入,延长并增加“三西”资金;明确相关部门扶贫职责和任务,整合扶贫资源;建立对口帮扶、东西协作和社会帮扶的长效机制,调动更多的社会力量参与扶贫开发。
五是贫困的复杂性和反贫困的艰巨性,呼唤制度性、整体性扶贫政策体系。我国农村贫困的原因是复杂的,既有自然条件制约,也有人力资本落后的原因,既有制度性缺陷,也有机制方面、具体工作层面的不足。近年来,国家在农村税费改革、农村义务教育、卫生医疗、生态建设等方面的政策设计,对促进贫困地区、贫困群众改变贫困落后面貌发挥了十分重要的作用。但是,从甘肃、宁夏干旱带贫困现状及反贫困实践看,帮助贫困地区发展、贫困群众脱贫致富,既需要贫困地区立足科学发展观,实事求是地做好规划,还需要政府对贫困地区做出更多的系统性的制度安排和政策设计。
三、新形势下进一步做好扶贫开发工作的建议
面对新形势,今后扶贫开发工作必须进一步理清工作思路,加大工作力度,完善政策措施,创新管理机制,提高扶贫工作成效。
(一)赋予开发式扶贫新的内涵。国际反贫困经验表明,只有通过开发式扶贫,才能从根本上解决贫困人口的素质问题、发展问题和能力问题,才能从根本上形成自我可持续发展的良性机制。我国多年来的扶贫经验也证明了这一点。开发式扶贫方针不排除其他扶贫手段,比如救助救济制度、农村最低生活保障制度等。最低生活保障制度以保障贫困人口基本生存需要为出发点,是对扶贫开发工作的有力促进和补充。因此,扶贫开发的方针不能动摇,扶贫开发现行的行之有效的政策措施不能动摇。但是新形势下的扶贫开发应赋予新的理念和内涵。应由专项扶贫开发转到综合扶贫开发的思路上来,应突出对贫困群众和贫困地区自我发展、自我反贫能力的开发与提高,应由注重点上开发转到点面结合,以面带点,以点促面。
(二)重新定位扶贫开发的目标任务。过去扶贫开发主要或者侧重于解决贫困人口的温饱问题。从当前形势看,这一目标应该调整。一方面低保制度的建立和完善,必将全面、稳定地解决贫困群体的温饱问题。另一方面,扶贫目标不适当调高,贫困群众脱贫也就不稳固,低保压力也会增大。因此,新形势下的扶贫开发要将解决温饱与巩固温饱并重,加快发展与缩小差距并举,实事求是地确定扶贫开发的目标和任务。建议将扶贫开发目标从重点解决温饱转到“增加贫困人口收入,缩小贫困群体与其他社会群体收入差距;促进贫困地区经济发展,缩小贫困地区与其他地区整体性差距”上来。扶贫开发的主要任务则是发展经济、增加收入、提高生活水平。
(三)进一步明确扶贫开发工作重点。应以贫困地区和贫困群众最迫切最需要解决的问题作为扶贫开发工作的着力点,实事求是,因地制宜,不能机械地定比例、定标准,具体的支持方式和内容应由各地依据实际情况确定。就甘宁两省区来看,当前及今后一段时间,基础设施建设、产业扶贫、移民搬迁、劳动力培训都应是扶贫开发的重点内容,需要加大力度。
(四)创新扶贫机制。一是探索建立扶贫开发与其他支农政策的协调配合机制。随着公共财政体制的不断完善,针对贫困地区和贫困人口的政策也越来越多,资金的投入也不断加大。如果扶贫开发能和这些政策有机结合起来,将起到相辅相成的作用。这就要求贫困地区立足科学发展观,实事求是地编制扶贫发展规划,积极发挥各部门的优势,实现资源整合和协同作战。要以贫困地区新农村建设为平台,以扶贫资金为“黏合剂”,本着“渠道不乱,用途不变,各负其责,各记其功”的原则,认真研究将各种资源有效引导到贫困地区的办法,并鼓励各地在县级开展扶贫资源整合试点。二是研究建立重点县的进退机制。改变现在扶贫开发重点县一定几年不变的做法,并采取一定的奖励措施,鼓励贫困县加快发展、实现脱贫摘帽。中央只控制重点县总量,重点县的调整权下放给各省,由省政府确定调整的时机和对象,报国务院扶贫开发领导小组备案。三是建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制,促进扶贫责任的落实。在建立绩效考评机制基础上,完善扶贫资金分配方式。将财政扶贫资金分为两部分,其中大部分按照贫困规模、贫困程度分配,以体现公平性。另一小部分资金则按照绩效考核情况分配,实行“以奖代补”,对扶贫开发工作实绩好的多补,差的少补甚至不补,以保护、激励各地扶贫积极性。四是完善社会帮扶机制。把政府扶贫和社会帮扶有机地结合起来,最大限度地加快扶贫开发步伐。特别是要更加注重发挥妇联、妇女在扶贫开发中的作用,增加安排针对贫困妇女的扶贫项目,提高妇女在扶贫开发中的参与度。
责任编辑 王文涛
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