十六大及十六届三中全会关于国有企业全面改制的决定,为国有企业产权制度改革提供了政策依据。2003-2004年,大多数国有企业尤其是地方国企改制全面加速,朝着“股份制是公有制经济的主要实现形式”这一目标推进。但是,进入2005年后国企改制开始放慢,尤其是2005年下半年,大多数地方国企改制陷入徘徊甚至是停滞状态。目前,国企改制及发展的现状,不仅会进一步加大国企员工分流安置的难度,增加改制成本支付额,而且会进一步加大监管成本,消耗各级政府更多的时间与精力。国企改制陷入徘徊甚至是停滞状态的根本原因,在于难以继续用行政力量来强行推动国企改制。因此,必须转变思维方式与工作思路,运用经济杠杆来调控与推动国企改制。国有资本预算作为政府宏观调控的衍生手段,可以替代行政命令而实现对国企改革深化的进一步推动。
在由计划经济向市场经济转型中,财政、金融等作为政府宏观调控的手段,发挥的作用越来越大。但是,作为全世界国有资产数额最大的国家却一直没有把国有资本及国有资本预算提高到政府宏观调控的高度去认识。如果财政杠杆、金融杠杆是政府宏观调控的重要手段,那么,国有资本预算也应该是政府宏观调控的重要手段。国有资本预算作为政府宏观调控手段,决定了必须构建完整的国有资本预算体系与统一的国有资本预算制度。国有资本预算体系包括了三大块:①经营性国有资本预算;②行政事业性国有资本预算;③资源性国有资本预算。从推动国企改革深化的目标看,主要是运用经营性国有资本预算。在目前中央、省、市三级已经成立经营性国有资产管理机构的条件下,各级国资委不是简单把自己转变成国有企业的出资人代表,而是要从政府宏观调控的角度,继续推动国企改革深化。
如果从经营性国有资产、行政事业性国有资产、资源性国有资产的总额来看,国有资产仍然在全社会总资产中占有相当高的比重,国有资产对于社会经济文化的全面发展仍然起着决定性作用。建立与实施统一的国有资本预算制度,是为了让国有资产更好的发挥作用。必须强调指出,国有资本预算不是简单地为了实现国有资本的保值增值,应该发挥更为重要的作用,成为市场经济条件下政府宏观调控的重要手段,政府应通过国有资本带动全社会资源配置效率的提高,并为社会公众提供更多更好的公共产品(服务)。在构建统一的国有资本预算制度框架中,应关注并重视经营性国有资产、行政事业性国有资产、资源性国有资产不同的功能及作用:经营性国有资产应该能够发挥推动经济结构调整、产业结构升级的作用,坚持“政府不与民争利”的原则,实现经营性国有资产从充分竞争领域退出,退出并变现的国有资产应首先用来弥补公共财政预算的缺口、社保基金预算的缺口;行政事业性国有资产尤其是事业性国有资产要着眼于为社会公众提供更多更好的公共产品(服务),社会公众有权参与公共产品(服务)效率评价,也有权了解提供公众产品(服务)过程中的相关信息,行政事业性国有资产尤其是事业性国有资产不是以保值增值作为绩效评价标准,而是以提供公共产品(服务)的效率作为绩效评价标准;资源性国有资产是直接参与公司运营的要素,但是资源的稀缺性及对生态环境的较大影响,决定了资源性国有资产不可能以价值最大化为目标,要用国家安全、环境保护、经济可持续增长等综合指标来评价资源性国有资产的价值及效率。
以国有资本预算调控与推动国企改革深化,决定了不只是实施国有资本经营预算,还要实施国有资本变现预算。就经营性国有资本预算而言,其作为政府宏观调控手段,表现为国资管理部门依照人大批准的国有资本年度预算与国有资本中长期预算而推动国企改革深化。只有编制国有资本变现预算与国有资本经营预算相结合的国有资本预算,并经全国人大批准,才能让国有资本预算的宏观调控产生法律效用。
其一,国有资本变现预算依法决定了何类国企及哪些国企可以实现国有资产变现退出。经济结构调整与国有企业布局调整,决定了一些国有企业必须出售。但是,一些应该实现国有资本退出的国有集团,从集团利益考虑,不仅不会主动实现国有资本退出,而且可能会采取各种方法,以国有资产划拨等形式继续做大。在国资机构与一些特大型或大型国有集团行政级别平级的条件下,国资委根本无法以部门行政力量推动特大型或大型国有集团改制。但是,通过国有资本变现预算这一宏观调控手段,国资委不再是依靠本部门的行政级别及行政力量来推动特大型或大型国有集团改制,而是依法推进与实施。2006年国企股份制改革的重点是中央特大型国有集团和地方大型国有集团,这些国有集团的股份制改革如果不纳入国有资本变现预算,根本无法推进。
其二,国有资本经营预算及国有收益分红也要着眼于推动国企改制。国有收益分红是国有资本经营预算的重要内容之一。在国有企业或国有控股公司已经习惯了不上交收益或不分红的条件下,国有收益征收单纯依靠国资委的行政力量难以完成。只有编制具体的国有资本经营预算,才能实现国有收益的全面征收。为了推动国企改制深化,应该实现国有资本退出的国有企业要优先被征收国有收益并按较高的比率征收,从而倒逼这类国企改制。当然,国有资本经营预算及国有收益征收的作用不仅仅表现在这一方面。