摘要:
行政性国有资产是各级政府行使社会管理职能的重要物质保证。加强和完善行政性国有资产的监督管理,可以合理配置社会资源,有效提高资产利用效率,促进政府等社会管理机构正常协调运转。当前,行政单位资产管理的一个突出问题是管理主体不明确。
1998年以前,行政性资产由各级国有资产管理局会同财政部门共同管理。1998年撤消国资局后,对这部分资产的管理职能未做明确规定。从实际看,行政性资产主要是为各级行政机关服务,因此,各级机关事务管理局在管理权限不明确的情况下,成为行政性资产的实际管理者。国资委成立后,按照“管资产和管人、管事”相统一的原则,监督管理经营性国有资产。于是又有要求将行政性国有资产划归国资委的说法。笔者认为,机关事务管理局和国资委都不适宜管理行政性国有资产,管理行政性资产是公共财政职能的客观要求。
机关事务管理局不具备管理社会事务的职能,无法成为行政性资产的所有者代表
从形成渠道看,行政性资产主要包括行政单位用国家预算资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产,以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。因此,行政性资产...
行政性国有资产是各级政府行使社会管理职能的重要物质保证。加强和完善行政性国有资产的监督管理,可以合理配置社会资源,有效提高资产利用效率,促进政府等社会管理机构正常协调运转。当前,行政单位资产管理的一个突出问题是管理主体不明确。
1998年以前,行政性资产由各级国有资产管理局会同财政部门共同管理。1998年撤消国资局后,对这部分资产的管理职能未做明确规定。从实际看,行政性资产主要是为各级行政机关服务,因此,各级机关事务管理局在管理权限不明确的情况下,成为行政性资产的实际管理者。国资委成立后,按照“管资产和管人、管事”相统一的原则,监督管理经营性国有资产。于是又有要求将行政性国有资产划归国资委的说法。笔者认为,机关事务管理局和国资委都不适宜管理行政性国有资产,管理行政性资产是公共财政职能的客观要求。
机关事务管理局不具备管理社会事务的职能,无法成为行政性资产的所有者代表
从形成渠道看,行政性资产主要包括行政单位用国家预算资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产,以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。因此,行政性资产理论上应属于全体纳税人所有,其管理主体也应具备全民代表性。作为机关后勤服务管理部门,各级行政机关事务管理局服务对象特定,只限定于本级行政机关工作人员,不具有社会管理职能,无法成为全体纳税人的代表。因此,机关事务管理局既不具备行政性国有资产管理者资格,也没有能力管理好这部分资产。
国资委的监督管理对象是经营性资产,行政性资产与经营性资产属性不同,管理要求不同,不应成为其管理对象
基金本金分流理论认为,国家拥有的资金按经济性质用途可分为基金和本金两大类。基金是指国家行政组织与非企业化事业单位为实现其职能而筹集和运用的专项资金,具有一次收支性、使用无偿性、征收强制性等特点。本金则是指各类经济组织和个人(这里主要指国有资产管理机构)为生产经营活动而垫支的资金,属于生产经营性资金,它一旦投入生产经营活动,就形成生产经营要素,进行循环周转,并在这一过程中形成产权关系和收益分配关系,其追求的目标主要是经济效益。
按照资产的一般划分标准,可将国有资产划分为经营性资产、资源性资产和行政性资产。从属性看,经营性资产应属于本金的范畴,具有增值的客观要求;行政性资产来源于税收,并在使用中不断消耗磨损,应属于基金范畴。经营性资产和行政性资产的不同属性,客观上要求由两个目标相异的管理主体进行管理。若将行政性资产划归国资委管理,就会混淆基金与本金的概念,淡化国资委监管经营性国有资产的责任。
财政部门管理行政性资产,是公共财政职能的客观要求
公共财政的主要职能是为社会公共需求提供财力保障,显然,行政性资产主要是由公共财政支出或财政通过行政手段配置资源形成的。因此,加强行政性资产监督管理,防止国有资产流失,也是对财政部门提出的客观要求。
1.财政部门管理行政性资产,有利于实现资产管理和预算管理的结合,确保预算编制的科学完整。财政部门编制行政机构的部门预算,基本前提是要全面掌握各行政机构的情况。如同编制基本支出预算要掌握定员定额情况一样,编制行政机构的资产购置等项目预算,首先要掌握该机构的现有资产及使用情况,确定该机构的真实需求,防止部分单位虚报冒领财政资金。从实际情况看,一些单位利用当前财政部门对其家底不清的弱点,一方面违规转让、处置行政性资产,或将行政性资产转为经营性资产,谋取小集体利益;另一方面以办公设施不足等为由,申请财政资金。因此,要合理有效地管理好行政性资产,提高资产使用效益,堵塞闲置浪费和账外资产现象,科学合理地编制部门预算,必须由财政部门管理行政性资产,实现资产管理和预算管理的统一。
2.财政部门管理行政性资产,体现了财权和事权的统一。如前所述,财政投入是形成行政性资产的主要途径。而行政性资产的正常使用以及维护保养等所需经费,也由财政预算安排。按照财权和事权相统一的原则,对财政资金形成的行政性资产,理论上应该由财政部门监督管理。它是财政部门资源配置过程中的一个环节,同预算编制、预算执行和财政监督等共同构成财政职能的一部分。财政部门通过统一负责资产存量的登记核查、统一制定资产配置和处置标准、强化预算审批和政府采购制度等工作,从源头上把好资产购置关,体现了事权和财权的统一。
3.有利于提高资产使用效率,实现实物管理和价值管理的结合。长期以来,行政性资产存在着“重实物管理,轻价值管理”的现象,忽视了资产的可转让性和可交换性,忽视了利用存量资产优化资源配置的可能性。由财政部门统一管理行政性资产,可以利用财政部门在资产管理和价值管理上的优势,将财政资金的投入与闲置资产的调剂、置换与资产处置等措施结合,从而盘活存量资产,提高资产使用效率。