为了提高企业基本养老保险制度的可持续性，更加从容面对日益严重的老龄化的挑战，国务院于2005年12月发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，对原有的企业职工基本养老保险制度做了较大调整和充实，着力解决原来企业职工基本养老保险制度存在的个人账户不实、计发办法不合理、覆盖面有限等诸多难题。

新制度的突出特点

新的企业职工养老保险制度与原来的企业基本养老保险制度相比，具有几个明显的特点：

更加重视个人账户的作用。旧制度虽然也设立了个人账户，但个人账户基金与社会统筹基金混合使用，个人账户一直空账运行，缴费者的应得利益得不到有效保护。新制度特别强调做实个人账户，并且与社会统筹基金分开管理，分别运行，实行完全积累制，可以有效防止个人账户基金被侵蚀现象；做实个人账户，虽然降低了个人账户基金的调剂功能，但更加有效地保护了缴费者的利益，提高缴费者的积极性。同时，做实个人账户，使个人账户基金的投资和保值、增值成为可能。

更加重视缴费激励机制和缴费者权益的保护。一是缴费年限满15年的人员，退休后按月发给基本养老金，发放标准为缴费每满一年按当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资平均值的1%发放。二是个人账户养老金月发放标准为个人账户储存额除以计发月数，而计发月数不再是过去规定的120，而是根据城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素综合确定。三是国务院根据工资和物价变动情况，建立企业退休人员基本养老金正常调整机制，其幅度为当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。这样就能使多缴费的职工能够得到更多的基础养老金，使寿命长的退休职工基本生活有保障，使退休职工生活不受物价和工资变动的冲击。

更加重视养老保险基金的安全。新制度规定，严格执行社会保险登记和缴费申报制度，强化社会保险稽核和劳动保障监察执法工作，努力提高征缴率。对拒缴、瞒报少缴基本养老保险费的，要依法处理；对欠缴基金养老保险费的，要加大追缴力度，确保应收尽收。基本养老保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，严禁挤占挪用。要求制定和完善社会保险监督管理法律法规，实现依法监督。强调发挥审计监督、社会监督、舆论监督的作用，共同维护基金安全。

更加重视省级统筹的作用。尽管劳动社会和保障部早已提出养老保险基金要实行省级统筹，但至今许多地方仍然停留在县级、地（市）级统筹层面上。根据社会保险的大数法则，社会保险覆盖的范围越宽，覆盖的人数越多，就越具备抵御风险的能力。新制度再一次强调要加强省级基金预算管理，建立省级基金调剂制度；尽快提高统筹层次，实现省级统筹，为构建全国统一的劳动力市场和人员合理流动创造条件。实际上也避免了因地区发展差距导致的养老保险负担畸轻畸重的问题，有利于促进地区间经济与社保事业的协调发展。

更加重视企业年金的作用。基本养老保险、企业年金、商业人寿保险共同构成养老保险的三大支柱，基本养老保险虽然发挥主导作用，但如果一枝独秀，不注意发挥其它两大支柱的作用，养老保险事业难以可持续发展，不仅财政难以承受，而且会冒牺牲市场效率的巨大风险。因此，新制度强调，为建立多层次的养老保险体系，增强企业的人才竞争能力，更好地保障企业职工退休后的生活，鼓励具备条件的企业尽快建立职工企业年金，企业年金实行完全积累，采取市场化的方式进行管理和运营，并要求切实做好监管工作，实现规范运作。

新制度面临的矛盾和问题

做实个人账户面临资金瓶颈约束的突出矛盾。做实个人账户虽然有利于维护缴费者的个人利益，提高缴费者的缴费积极性。但由于我国从1997年开始实行“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险制度，个人账户基金与社会统筹基金混账使用，大部分的个人账户基金已用于退休职工养老金的发放，形成了“个人账户”巨大“空账”。要做实个人账户，需要弥补多年来形成的“个人账户空账”，而且1997年前达到退休年龄的“老人”和参加这一制度的“中人”的个人账户存在数额巨大的隐性债务也亟待弥补，巨额的资金从何而来？

个人账户基金的投资运营和保值、增值的难题怎么解决？做实个人账户另一个突出矛盾，就是需要建立稳定、安全的个人账户基金投资运营机制，实现保值、增值。虽然国家社会保障基金理事会作为专门的社保投资机构，已对财政部每年拨付的社保储备资金进行了几年的投资运营，取得了一些经验，但由于国内资本市场监督管理不力，投机性强，社保资金很难进入股票市场，即使进入了也难有理想的盈利机会。即使可以将个人账户基金委托社会保障理事会投资运营，但养老保险基金仍由省、市（地）级政府管理，个人账户基金难以做到由国家社保理事会统一组织投资运营。在目前分散管理的社会保障基金管理体制下，地方政府对基本养老保险的个人账户基金仍只能遵守国家有关社保资金投资管理的有关规定，主要购买国债和用于银行存款，以确保基金的安全。但长此以往，个人账户基金的增值目标无法实现，亟待拓宽投资渠道，健全投资管理法规，在确保基金安全的条件下，实现增值的目标。

养老保险“双轨运行”的局面依然没有改变。城镇行政事业单位职工未能纳入企业基本养老保险体系中，这部分人的养老保险仍然采用传统的由各级财政经费拨付解决，形成了当前城镇企业和行政事业单位养老保险双轨运行的格局。2005年参加城镇企业职工基本养老保险的人数为1.73亿人，大约还有1亿左右的城镇职工没有参加养老保险。主要原因是多年来对城镇行政事业单位职工要不要建立专门的养老保险制度存在较大分歧，其依据是这部分人工资、福利都是由财政提供经费，建不建立养老保险制度都是财政拿钱，国外也有类似的做法。但是，在市场经济条件下，每个劳动力的就业越来越市场化，劳动力在企业和行政事业单位之间流动就业的频率越来越高，显然仅建立企业职工养老保险制度不利于劳动力自主择业，也有失公平。只有将城镇所有职工纳入统一的基本养老保险制度内，才能促进劳动力自主择业和公平竞争，使每一个城镇职工在基本养老保险制度中享受平等的权利，更有利于构建人人平等的和谐社会。

财政管理任重道远

随着新的企业基本养老保险制度的全面推行，给财政部门如何加强养老保险基金的管理提出了十分紧迫的任务。

1.社会保障会计核算和财务管理要针对企业养老保险制度的变化做出相应调整，正确反映基本养老保险社会统筹基金和个人账户基金的变化。按照新制度的规定，对基本养老保险的社会统筹基金和个人账户基金分别核算，分开管理。其中个人账户基金的比例不再按职工工资总额的11%，而改按8%的比例形成，而且完全由个人缴费形成，社会统筹基金则完全由企业缴纳。个人账户基金由过去的混账管理变为完全积累，必须建立个人账户基金历年结存账户和投资保值、增值的会计核算制度。这些变化要求企业、劳动社会保障部门、财政部门在会计核算和财务管理方面做出调整，更好地适应新旧制度的接轨。

2.财政部门从政策和资金上支持做实企业职工基本养老保险的个人账户。做实个人账户，需要大量的资金支持，各级财政部门一方面要积极调整财政支出结构，增加对企业基本养老保险个人账户基金的财政补助力度，使每年新发生的个人账户基金缺口得到有效的弥补；另一方面要积极探索国有资产拍卖、出售、股权分置等形式，将部分国有资产存量收入和增量收益转作养老保险补助资金，弥补个人账户基金的历史欠账。还要支持运用彩票、国债等形式筹集的资金用于弥补养老保险个人账户基金的隐性债务。

3.加强个人账户基金结存额和投资运营的财政监管。做实个人账户后，个人账户基金结存额将越来越大。为了保证个人账户基金的安全，财政部门要配合劳动社会保障部门做好每个职工个人账户结存的记录工作；同时要通过养老保险个人账户基金的财政专户存储，从宏观上掌握个人账户基金地区规模和全国规模的变动情况，为加强养老保险基金宏观管理提供依据。在目前仍由省或地、市统筹管理养老保险基金的前提下，要确保地方严格按照国家有关投资管理规定，主要通过购买国债和存放银行等途径实现个人账户基金的保值、增值，也可以在国家有关部门授权的情况下，探索养老保险基金委托理财的途径，在确保基金增值目标的前提下，拓宽养老保险结余资金的投资渠道，提高基金的增值性。

4.尽快开征社会保险税，建立社会保障预算，加强对社会保障资金的财政管理。在未来20-30年间，我国面临严峻人口老龄化形势，社会保障越来越成为各级政府和财政更严峻的挑战和包袱，必须未雨绸缪，早作准备。尽快开征社会保险税，依靠税收的强制力，将全社会应缴纳的社会保险资金集中到财政部门，一方面是为了减少和杜绝各种少缴、瞒报、拖缴、拒缴社会保险资金的现象发生，另一方面也是为了尽可能减轻国家财政每年对社会保险的补助负担。建立社会保障预算，以预算的形式揭示社会保险、社会优抚、社会救济、社会福利等各种社会保障资金的规模和收支动态，从宏观上有效地调控社会保障运行，有利于社会公众更全面地监督社会保障资金运行情况，有利于从法律上保证社会保障资金运行的安全。