编者按：2005年12月，国务院正式发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，对确保基本养老金按时足额发放、做实个人账户、扩大覆盖范围、建立参保缴费激励约束机制和完善多渠道筹资机制等方面进行了实质性的改进。随着养老保险改革的步步深入，加上建立和完善城镇职工基本医疗保险等制度及社会救助制度与农村新型合作医疗制度，我国社会保障体系的轮廓日益清晰。本期专题“社会保障促进社会和谐”，将从不同角度为读者介绍社会保障体系建设的进展情况。

“十五”以来，在党中央、国务院的正确领导下，各级财政部门不断增加就业和社会保障投入，加快推进社会保障体系建设，促进社会保障事业的城乡统筹发展，实施积极就业政策，推动建立促进就业与再就业的长效机制，就业和社会保障工作取得了巨大成就。

（一）社会保障制度改革全面推进，与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系的基本框架已初步形成。“两个确保”继续巩固，城市低保制度日益健全，养老保险制度不断完善，国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨基本完成，医疗卫生“三项制度”改革逐步深化，公共卫生体系建设得到加强，新型农村合作医疗试点逐渐推开，城乡医疗救助制度逐步建立，等等。在实际工作中，各地还探索出了不少好经验、好做法，如辽宁、吉林、黑龙江三省根据国务院总体部署，积极完善城镇社会保障体系试点，取得了一些宝贵经验；江苏省严格低保对象资格认定，加强资金管理，建立了较为规范的城乡低保体系；杭州市通过医疗费用控制、支持民营医疗机构发展、完善社区卫生服务等措施，解决群众“看病难、看病贵”问题；青海省转变工作思路，更新工作方法，努力筹措资金，实现了新型农村合作医疗覆盖全省各区县，致力于解决农牧民“因病致贫、因病返贫”的问题，等等。这些改革的全面推进，有效促进了工作制度化和规范化。

（二）促进就业和再就业政策体系基本形成。十六大以来，党中央、国务院将就业再就业提到了前所未有的重要地位，要求把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，坚持实施积极的就业政策。制定了减免税费、小额担保贷款、社会保险补贴、公益性岗位补贴、提供免费就业服务等一系列扶持下岗失业人员再就业的优惠政策。2005年，在认真总结评估的基础上，国务院在《关于进一步加强就业再就业工作的通知》中进一步明确了今后几年就业再就业工作的目标和政策。各级财政部门积极筹措资金，并制定相关办法，加强监督检查。实施和完善积极就业政策，向形成与市场经济相适应的就业体制迈出了重要一步，具有重要的里程碑意义。

（三）财政社会保障支出迅速增长。初步统计，“十五”期间全国财政社会保障支出为14045亿元，年均增长17%。其中：中央财政用于“两个确保”的支出3186亿元（含再就业支出），年均增长12.6%；城市低保补助支出375亿元，年均增长48.4%；2003年发生“非典”疫情之后，中央财政3年来共安排公共卫生体系建设补助资金92亿元。2005年，全国财政社会保障支出达到3649亿元，比2000年增长了一倍多。与此同时，各地积极采取措施规范收支和加强管理，各项社会保险基金财务情况逐年好转。2001-2004年，全国企业职工基本养老保险基金、失业保险基金和城镇职工基本医疗保险基金等三项基金收入年均增长率分别为17.5%、15.3%、44.1%，支出年均增长率分别为11.4%、10.3%、53.8%，2004年底累计结余分别达2575.4亿元、385.4亿元、935.9亿元，抗风险能力明显增强。

（四）社会保障财务监管日趋加强。各级财政部门按照公共财政的要求，不断健全社会保障财务管理制度，清理规范各项社会保障待遇，推进政府采购、社会保障资金财政专户集中支付、重大财政社会保障支出项目绩效考评，提高财政社会保障资金的使用效益。完善社会保障筹资机制，研究制定再就业资金、救灾资金、残疾人专项资金、卫生事业补助资金和农村医疗救助资金管理办法，社会保障资金的监督和管理向纵深拓展。湖北、河北、福建、广东等省努力完善资金分配方法，试编社会保障预算，建立财务会计信息管理系统；江苏、安徽、辽宁等省积极探索社会保障资金绩效考评工作，规范了资金管理，提高了资金使用效益。

（五）社会保障覆盖面不断扩大。基本养老保险、失业保险、基本医疗保险参保人数分别从2000年的1.24亿人、1.03人、2979万人增加到2005年11月的1.73亿人、1.06亿人、1.36亿人。五年来，2000多万国有企业下岗职工的基本生活得到了保障，2005年底已基本实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；低保对象由1170万人增加到2204万人，近两年已经呈现稳中有降的趋势。截至2005年9月底，全国有671个县（市、区）开展了新型农村合作医疗制度改革试点，覆盖农业人口2.33亿，一定程度上缓解了农民“因病致贫、因病返贫”的问题。农村医疗救助制度在2003年开始建立，已累计救助农村贫困居民1752万人。城市医疗救助试点工作也于2005年在全国范围内正式启动。2003年实施积极的就业政策以来，三年时间增加就业岗位2700万个，1400万下岗失业人员实现了再就业，城镇失业率始终控制在较低水平。

在看到成绩的同时，还必须清醒地认识到，我国就业和社会保障事业发展与构建社会主义和谐社会的要求还有较大差距。一是城镇社会保险制度覆盖面依然较窄。全国参加企业职工基本养老保险和城镇职工基本医疗保险的人数不足城镇从业人员的50%。二是农村社会保障工作面临体制、机制、管理水平及现实承受能力等多方面因素制约，总体发展相对缓慢。新型农村合作医疗制度虽然已在全国范围内试点并取得了一些经验和成效，但在筹资和管理，保障方式、范围和水平等方面都有待进一步深化和完善，长效机制有待建立。三是社会保障体系内部各项政策之间及其与相关政策之间不够衔接。“三条保障线”的待遇标准及其与最低工资标准之间的差距不够合理规范，下岗、失业、低保等待遇标准的确定和支取与就业政策不衔接，不利于促进就业和再就业，机关事业单位与企业退休人员待遇差距较大，引发了一系列矛盾。四是医疗保障制度不完善，加之由于对医疗卫生机构的监督约束机制不健全，医疗服务市场监管不到位，卫生资源配置不合理，药品流通市场秩序混乱，人民群众“看病难，看病贵”问题仍十分突出。五是社会保障资金还存在总量不足和使用效率不高的矛盾，部分地区投入力度明显不足，过于依赖中央补助，有的地区就业资金结余较大，资金使用效率不高。人口老龄化趋势也对长期的社会保障资金需求提出了严峻挑战。六是在有些地区和有些方面存在社会保障基础管理工作粗放，筹资和支付管理机制不健全的问题。对缴费基数、缴费人数、支付项目和标准等缺乏科学、系统的动态管理，底数不清。社会保险费征缴管理存在双重主体的问题，责权利不对称，影响了征缴管理的效率，欠费现象较为普遍。

针对上述问题，各级财政部门将继续认真落实科学发展观，研究制定切实可行的对策思路，加大资金投入力度，强化财务管理和监督，着力做好以下各项财政社会保障工作，促进社会主义和谐社会建设。

（一）继续支持促进就业和再就业工作，帮助下岗失业人员实现再就业。重点是解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题和重组改制及关闭破产企业职工安置问题。同时，要继续做好高校毕业生、进城务工农民和被征地农民等的就业工作。中央财政将继续加大就业再就业工作的资金投入，中央再就业资金的分配同地方再就业工作情况挂钩的原则不会变。各地可以在中央政策的框架内结合本地实际，有针对性地采取措施，解决就业再就业中的难点问题，让政策惠及更多的人。由于新政策范围广、项目多、力度大，各级财政部门要会同有关部门，结合本地实际制定具体实施办法，加强资金管理，提高资金使用效益，堵塞漏洞，确保就业再就业政策的落实，坚决杜绝将再就业专项资金用于社区平台以及办公楼、培训基地等各项基本建设支出的做法，统筹考虑新、老政策衔接，做好与失业保险基金支出项目的衔接，避免“两头拿钱”。

（二）进一步完善城镇社会保障体系，切实保障人民群众基本生活。一是认真贯彻落实国务院去年下发的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，研究制订具体的实施办法，切实解决灵活就业人员参保问题，科学合理地调整待遇计发办法。要按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡的原则制定过渡性养老金计发办法。按照国务院统一部署，在对吉林、黑龙江两省完善城镇社会保障体系试点进行总结评估的基础上，开展做实基本养老保险个人账户扩大试点工作，研究制定做实个人账户基金投资运营管理办法。同时，积极探索事业单位养老保障制度改革，促进和规范企业补充养老保险制度发展。二是配合公务员工资制度改革，及时研究收入分配制度调整对相关群体的影响，统筹考虑离退休人员等社会保障对象的待遇调整问题。三是继续推进城镇社会救助体系建设，进一步完善城市低保制度，积极开展城市医疗救助试点工作。推动建立就业与低保的联动机制，建立低保家庭收入审查机制，按照“以奖代补”的原则，创新低保资金分配方式，改进与完善城市居民最低生活保障补助资金管理办法。及时总结城市医疗救助试点经验，探索建立科学合理的体制和机制，在“十一五”期间全面推开城市医疗救助制度。四是继续按规定做好企业军转干部和复员退伍军人社会保障工作，保证其各项社会保障政策和待遇的落实，维护社会稳定。

（三）加快农村社会保障事业发展，促进社会主义新农村建设。一是根据国务院确定的试点进度要求，保质保量地做好新型农村合作医疗扩大试点工作，及时做好试点经验总结和评估工作。各级财政部门要按照新的财政补助标准及时足额落实补助资金。地方财政负担部分，省级财政要“拿大头”，并向困难试点县（市）倾斜。完善合作医疗基金筹资和管理机制，严禁挤占挪用。各地财政部门要会同有关部门研究建立合作医疗风险基金和费用控制机制，保证制度平稳、健康运行。同时，进一步完善农村医疗救助制度并加大财政投入力度，加强医疗救助基金使用管理。二是认真贯彻修订后的《农村五保供养工作条例》，规范五保供养工作，建立稳定的五保供养资金投入机制，切实做到应保尽保。三是规范建立农村特困群众定期定量救助制度，有条件的地区可结合本地实际，积极探索建立农村最低生活保障制度，但要吸取城市低保制度建设中的经验和教训，从一开始就注意规范制度和加强资金管理。

（四）深化医疗卫生体制改革，切实解决群众“看病难、看病贵”的问题。一是要进一步强化政府公共卫生管理职能，研究建立和完善公共卫生特别是农村卫生经费财政保障机制，规范政府卫生投入，加强公共卫生设施特别是乡村卫生医疗设施建设，基本完成突发公共卫生事件医疗救治体系、疾病信息网络体系、卫生执法监督体系建设，不断提高公共卫生服务水平和突发公共卫生事件应急能力。加强疾病预防控制体系建设，进一步做好影响社会稳定的疾病和一些重大疾病的防控工作。二是合理调配公共卫生资源，加大对城市社区卫生服务体系投入，建立按社区服务人口和公共卫生服务数量、质量提供经费补助的机制。会同卫生部门研究推进城市医疗服务体制改革试点工作，合理配置卫生资源，提高使用效率，规范医疗服务经营行为，提高卫生医疗机构经营管理透明度，加强对医疗机构财务收支行为和结余资金的监管，控制不合理的过度服务行为，促进医疗机构改善服务，保证公共医疗机构的公益属性。研究建立保证社区卫生服务机构公益性的经济运行机制，通过购买服务等形式保证为社区居民提供基本公共卫生服务和质优价廉的基本医疗服务。三是继续完善城镇职工基本医疗保险制度，扩大覆盖面，加强基本医疗保险基金管理。研究制定灵活就业人员等参加基本医疗保险的具体措施，妥善解决关闭破产企业离退休人员和困难企业职工医疗保障问题。

（五）进一步完善社会保障筹资机制，保证稳定可靠的资金来源。一是继续完善社会保险费征管机制，推行“三费”或者“五费”合征，促进社会保险费收入的稳定增长，建立社会保险基金自求平衡机制。已经实行税务征收的地区，要继续会同有关部门完善征管办法，降低征管成本，提高征管效益，未实行税务征收的地区要积极创造条件实行税务征收。二是要进一步调整财政支出结构，增加社会保障投入，支持促进就业、完善城镇社会保险制度、建立新型农村合作医疗体系、城乡社会救助体系和公共卫生体系建设等各项重点支出的需要。强化地方财政特别是省级财政社会保障支出责任，各省、自治区、直辖市在完善省以下财政体制的过程中要充分考虑到基层财政社会保障支出压力问题。中央财政也将根据需要和可能适时适当增加社会保障专项转移支付，帮助中西部困难地区解决社会保障资金缺口。三是要拓展新的筹资渠道，多渠道筹集社会保障资金，尽快建立起以社会保险费（税）为主体、以财政补助和其他多渠道筹资为辅助的社会保障筹资体系。继续通过变现国有资产、扩大彩票发行等多渠道充实和壮大全国社会保障基金，各地也要结合实际，探索行之有效的途径建立社会保障储备基金。

（六）推进社会保障预算和绩效考评工作，加强资金监管，推动社保信息化建设。一是完善社会保障基金财务制度，规范专户管理，推进社会保险基金财政集中收付制度，减少周转环节，提高资金使用效益和透明度。二是加强基础管理工作，以实行税务征收和集中收付为契机，建立和完善社会保障信息管理系统，基本实现社会保险基金财务管理信息化，规范基金收支稽核，加强动态管理，堵塞收支漏洞。三是积极探索和推动社会保险基金预算管理办法，规范基金的预算、执行、决算等程序，开展编制社会保障预算试点。四是建立财政社会保障资金绩效评价体系，量化考评标准，加强社会保障资金的追踪问效，强化资金管理，确保资金使用的安全性、规范性和有效性，推动财政社会保障财务管理的规范化、科学化、透明化。