时间:2020-05-30 作者:林玲 (作者单位:法国巴黎第一大学)
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摘要:
法国的新预算法于2001年8月制定,于2005年1月1日生效,开始指导2006年政府预算的制定,被认为是法国财政领域的新宪章。它是对1959年预算法的一次重大革新。它根据新的制度经济学中关于“委托-代理论”和“整体政府论”的观点,通过一系列以加强国会权力和以绩效管理为核心的制度安排,实现对政府财权的有效管理。
扩大国会对政府预算的决定权和监督权
起源于18世纪美国的“委托-代理论”核心是将政府作为企业来管理。社会公众委托政府代理市场和个人做不了、做不好或不愿做的事情,即提供公共物品和公共服务,并对此支付一定的成本,这就是交税。而政府为履行这一契约的义务,一方面有权力从社会公众手中征收一定的社会资源,即税收收入;另一方面必须接受社会公众的监督,定期通过正式渠道向社会公众及各利益相关主体公开信息,更重要的是行政对立法负责,即政府必须定期就资金去向和资金使用效果等问题回答立法机构的质询,并对相关行为后果负责。这种关系的本质要求代理人,即政府必须在公共财政资源的来源和用途等方面受其委托人,即社会公众及其代理人国会的授权和监督,保证财政资源分配使用的经济性、效率性和有效性。
基于上述理论,新预算法通...
法国的新预算法于2001年8月制定,于2005年1月1日生效,开始指导2006年政府预算的制定,被认为是法国财政领域的新宪章。它是对1959年预算法的一次重大革新。它根据新的制度经济学中关于“委托-代理论”和“整体政府论”的观点,通过一系列以加强国会权力和以绩效管理为核心的制度安排,实现对政府财权的有效管理。
扩大国会对政府预算的决定权和监督权
起源于18世纪美国的“委托-代理论”核心是将政府作为企业来管理。社会公众委托政府代理市场和个人做不了、做不好或不愿做的事情,即提供公共物品和公共服务,并对此支付一定的成本,这就是交税。而政府为履行这一契约的义务,一方面有权力从社会公众手中征收一定的社会资源,即税收收入;另一方面必须接受社会公众的监督,定期通过正式渠道向社会公众及各利益相关主体公开信息,更重要的是行政对立法负责,即政府必须定期就资金去向和资金使用效果等问题回答立法机构的质询,并对相关行为后果负责。这种关系的本质要求代理人,即政府必须在公共财政资源的来源和用途等方面受其委托人,即社会公众及其代理人国会的授权和监督,保证财政资源分配使用的经济性、效率性和有效性。
基于上述理论,新预算法通过三方面的措施使国会取代政府在政府预算中发挥决定性作用,相应地政府预算成为国会监督政府财权的工具,不单纯是政府融资计划。
第一,加强国会对政府预算的监督。一是简化政府预算的结构,使其更具可读性,更易被理解。法国中央政府的预算将从过去的850章缩减为150个项目,更为简单明了的预算内容使国会的审查和批准更具实质性。二是在原有四条预算原则外,预算编制增加了真实性原则。作为政府详细的收入和支出计划,法国的政府预算遵循年度性、统一性、广泛性和专门性四大原则,在此基础上,新预算法规定政府预算必须真实地反映政府的全部收入和支出。这一来自于企业会计的原则意味着政府所提供的财政信息必须具有透彻性、一致性和准确性。三是制度化预算审查前的预算政策辩论会。预算政策辩论会从1982年就开始在地方议会试行,一般在地方预算审查前2个月召开,而国会从1996年才开始组织预算政策辩论会,但并不允许国会直接介入政府预算的编制,而仅是政府通知国会其下年度预算政策内容的一种方式。新预算法规定在这个预算政策辩论会上,政府必须向国会提供下年度的预算草案及相关的预算项目的效用指标,并就预算内容进行辩论,国会也有权对政府已确定的预算政策的实施提出必要的建议。四是加强国会对政府预算执行过程中的监督。明确规定了法国的审计法院必须协助国会进行政府预算执行中的监督,而且详细地阐述了其必须履行的6项义务。另外,还着重加强了国会财经委员会的权力,赋予财经委员会现场检查和书面检查预算执行的特权;规定在有关行政机关延迟提供其所需的信息时,财经委员会主席可以请求司法法院裁决并处以逾期罚款;规定应财经委员会有关监督和评估的要求,政府必须在2个月内进行书面回复。
第二,重新定位政府决算。政府向国会提供其预算执行结果的决算报告,供其审查和批准,;因而决算成为国会事后监督政府预算执行的工具。决算草案必须在预算执行后,即每年的6月1日前提交国会,目的是使国会先审查和批准上一年度的决算,而后再对下一年度的政府预算草案进行第一次讨论和审查。此外,政府必须提供更加丰富和详细的决算报告附件,其中按每个项目提交的年度绩效报告是最关键的部分,包含每个项目的目标,执行的结果,相关的指标和成本,从而揭示了预算预测数及其执行的结果的差额。审计法院必须对政府所提供的决算报告所包含的政府账户信息提供一份其符合合规性、真实性和准确性的证明,作为国会审查决算报告的重要参考。
第三,限制政府在预算执行中的自主权。根据1959年的预算法,为了使政府预算更好地满足客观要求,政府可以在预算执行过程中变更或重新分配已确定的预算资金的用途。新预算法并没有完全禁止政府的上述权力,但进行了严格的数量限制。例如除非紧急情况和出于国家利益的需要,未经国会批准,政府可以动用的预算后备资金的数额不得超过当年已批准的预算资金总额的1%。政府在年度内制定的预算修改报告所涉及的取消预算资金的使用额度不得超过已批准预算总额的1.5%,资金在项目之间的划转数额不得超过2%,资金的延期使用不得超过3%。此外,从2004年1月1日起,未经国会批准,政府再也无权向社会公众征收额外的税费。
以绩效为核心的政府预算管理
社会公众或国会与政府之间的这种委托代理关系,产生了代理效率的问题,即投入与产出的对比关系。社会公众支付税费是为了得到政府提供的公共服务,而服务的质量必然是获得主要来源于税收的预算拨款的前提条件,从而使财政支出的效益成为21世纪公共预算改革的核心。法国新预算法所奉行对政府的绩效管理是基于“整体政府论”,强调政府执行委托责任上的整体性,即各个职能部门的合作,而不是人为地割裂各职能部门的行政职责。因此行政部门不再是独立的功能单位,而是政府整体框架内的一个职能部门,他们接受政府委托管理某一项的任务或者是几个部门共同合作完成一项任务。基于以上观点,法国的政府预算管理从传统的“过程”管理走向“结果”管理,为此新预算法采取三方面的措施加强对政府预算行为的绩效管理。
第一,重新界定政府预算的结构。新预算法放弃了根据费用的性质或用途来组织政府预算的方法,而是根据政府事先确定的下一年度的各项工作任务,即预算政策作为预算的第一层次,它也是国会讨论财政资金的分配和进行表决的基本单位。工作任务可以是一个行政部门来完成,也可以是几个部门合作完成,目前已确定45个预算任务,其中9个是由2个以上的行政部门来完成的,例如“运动和青年”这一项预算任务就由运动部、青年部、教育部、研究部和支持部共同完成。每一项工作任务由若干个项目组成,每一个项目由一个政府行政部门完成,在编制时附有年度绩效计划,明确说明该项目的成本、公共利益目标和必须实现的结果,这是法国政府预算的第二层次,也是其预算专门性原则所确定的预算细化单位。预算任务和项目都由政府编制,国会有权在工作任务的预算额度内重新在项目之间分配预算资金,但无权变更工作任务的预算额度。各个项目由若干有着共同目的的分项组成,分项的预算额度是指导性的,不是强制指令性的,行政部门必须严格遵守预算项目的额度,但是在项目的额度内有一定的自主权,即可以灵活地在各个分项间划转预算额度,包括减少人事费用相应地增加其他分项的额度,但明文禁止扣减其他分项额度用于增加人事费用。这种增加各部门的自主权与相关的绩效约束相配合有利于在达到既定预算目标的条件下更合理地使用预算资金。
第二,革新政府会计制度。政府会计是用于核算和反映政府和政府单位财务收支活动及其受托责任的履行情况的会计体系。为了科学地分析政府的行为和掌握真实的政府资产负债状况,新预算法规定政府会计包括一般会计、预算会计及分析会计。政府一般会计适用于核算政府债务,采用企业会计的原则,即责权发生制,两者不同之处仅在于政府行为的特殊性,比如其税收收入。政府预算会计用于核算国会批准的年度预算收入和支出,仍然以收付实现制为原则。分析会计用于分析政府预算项目内各个细项的成本,同时强调政府的账户必须根据有关规定真实地反映政府的资产和财务状况。这种新的政府会计体系,一方面通过准确地计量政府行为,加强了政府账户的客观性,有利于掌握政府资产负债的真实情况,另一方面加强了政府会计的管理职能,使管理者比较客观地知悉其行为的成本和风险,有利于科学地决策和提高管理质量。值得一提的是法国的公共会计委员会在改编修订企业会计原则的基础上,提出了适用全部政府会计的13条会计原则,包括对实物不动产的评估方法等。
第三.建立绩效考核体系。新预算法在加大行政管理者自主权的同时,通过年度绩效报告(含在政府决算报告中)和年度绩效草案(含在政府预算报告中),对其进行严格的年度绩效考评。年度绩效草案确定各个预算项目的目标,年度绩效报告说明各个预算项目实际执行的结果,为国会每年的预算审核提供参考,从而加强对政府提供的服务及其管理者的管理。为此,至关重要的环节是绩效考核指标和目标的确定,这个体系由三个层次构成。一是对宏观社会经济的影响,这是政府政策的最终结果,主要体现在对经济、社会、生态、文化和卫生环境的改善,例如法国的高考通过率。二是政府服务的质量,在于评价公众对政府服务的满意度,比如减少公众司法咨询答复的时间。三是管理效益,对比为了实现目的预算资金的使用及其分配状况,分为适当、高估和低估三个层次。为了避免对结果的衡量局限于短期视野,基于多年的前瞻性考虑,这些与政府服务相关的结果指标适用于多年度。此外,新预算法实施的绩效考核体系还是一种新的有利于政府服务之间进行比较的管理工具。
法国作为欧盟成员国,失去了货币政策的自主权后,财政成为经济理论和实务界研究的重中之重。新世纪面临着减税和减少财政赤字双重压力的法国财政体制正处于改革的关键时期,法国财政界对此所做的探索值得关注。
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