时间:2020-05-30 作者:胡迟 (作者单位:中国企业联合会)
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摘要:
自上个世纪70年代末改革启动以来,国有企业改革就一直是我国经济体制改革的中心环节,通过国有企业改革,提高了整个社会资源的配置效率。因此,国有企业改革无疑是保持我国经济20多年高速增长的重要动力因素。但这种成绩的取得不是无代价的。在改革过程中也产生了许多问题,特别是国有产权向管理层转让问题突出,一些企业在制订改制方案、选择审计和资产评估中介机构、确定转让价格等重大事项中,经营者处于主导地位,自卖自买,防止国有资产流失缺乏保障;有的以拟收购的国有产权或国有企业实物资产作为其融资担保,既侵犯了国有资产的权益,又将风险转嫁给了金融机构和被收购企业;有的经营者人为造成企业经营业绩下滑,甚至利用不法手段虚构虚增成本和债务,转移隐藏资产,侵吞国有资产。为解决这些问题,前不久国资委和财政部共同制定和颁布了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》,对企业国有产权向管理层转让提出了规范性要求,并明确了相关利益方的责任,为防止国有资产流失提供了制度保障。
未来的国有企业改革应该在认真执行《暂行规定》、尽力防止国有资产流失的前提下进行,其路径选择要特别着力于以下四个方面:
1.加大国有资产的监管力度。随着...
自上个世纪70年代末改革启动以来,国有企业改革就一直是我国经济体制改革的中心环节,通过国有企业改革,提高了整个社会资源的配置效率。因此,国有企业改革无疑是保持我国经济20多年高速增长的重要动力因素。但这种成绩的取得不是无代价的。在改革过程中也产生了许多问题,特别是国有产权向管理层转让问题突出,一些企业在制订改制方案、选择审计和资产评估中介机构、确定转让价格等重大事项中,经营者处于主导地位,自卖自买,防止国有资产流失缺乏保障;有的以拟收购的国有产权或国有企业实物资产作为其融资担保,既侵犯了国有资产的权益,又将风险转嫁给了金融机构和被收购企业;有的经营者人为造成企业经营业绩下滑,甚至利用不法手段虚构虚增成本和债务,转移隐藏资产,侵吞国有资产。为解决这些问题,前不久国资委和财政部共同制定和颁布了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》,对企业国有产权向管理层转让提出了规范性要求,并明确了相关利益方的责任,为防止国有资产流失提供了制度保障。
未来的国有企业改革应该在认真执行《暂行规定》、尽力防止国有资产流失的前提下进行,其路径选择要特别着力于以下四个方面:
1.加大国有资产的监管力度。随着国有企业改革的不断深入推进,国有资产管理体制改革相对滞后的矛盾越发显现出来。一方面,政府的公共管理职能与国有资产出资人职能没有分开,“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度很难真正建立起来;另一方面,国有资产监管职能分散在政府多个部门,人们形象称之为“五龙治水”,权利、义务和责任不统一。究其原因,关键是国有资产出资人没有层层到位。根据党的十六大提出建立管资产和管人、管事相结合国有资产管理体制的精神,国有资产监督管理委员会组建后积极履行出资人职责,公布实施了《企业国有资产监督管理暂行条例》。此次国资委和财政部共同制定的《暂行规定》对国有产权向管理层转让做出了明确具体的规定。例如,规定国企MBO必须进入产权交易机构公开进行,经审计认定对企业经营业绩下降负有直接责任的管理层不得受让标的企业国有产权等。但仅仅从企业内部规范管理层行为是不够的,政府还应当努力创造一个公开、透明的外部环境,包括尽快实现全国产权交易市场的统一化和规范化、以市场和法律手段加强对资产评估机构的监管,建立其退出机制等。
2.充分发挥企业职工的积极性。保证国有企业改革的公正性、防止国有资产流失的一个重要制约力量是本企业职工。企业职工熟悉本企业情况,企业经营状况的好坏、产权的变更都与他们的利益息息相关,员工有足够的动力关心企业产权的变更与资产的走向。有专家认为,在前期国有企业改制重组中,对于本企业职工如何参与产权变革的问题重视不够,而且还具有相当多的争议。这种倾向既不利于国有资产的监管,也不利于员工维护自身的正当利益,应当采取更为开放、透明的方式,以便让企业员工有更多的参与权和话语权。改制中最为敏感的问题,如产权变动、企业属性变化与职工安置等要交由职工代表大会、工会,让职工充分讨论、酝酿,而决不能把企业改制变成企业管理层少数人的“秘密行动”。有关重要内容应在协议或合同中做出明确规定,而不能含糊不清,这是国有企业改制中维护职工合法权益必须坚持的原则,其实,国资委2003年下半年颁布的《关于规范国有企业改制工作的意见》,明确指出:“国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有企业的方案,必须提交企业职工代表大会或职工大会审议,充分听取职工意见。其中,职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制。”之所以在某些改制过程中不能执行到位,原因就在于“内部人控制”特性以及某些做法使得企业职工被排除在改革进程之外。因此,要发挥企业职工在国有企业改革中的作用,就必须让企业职工与上级主管部门结合起来,形成上下互动,把国家政策法规落到实处,才能有效地制约管理层的某些不规范行为,维护职工的合法权益。
3.合理地量化管理层的贡献。在谈论国有资产流失问题时,企业管理层是遭到非议较多的一个群体。一般认为这些人趁企业改制的机会,利用自己在企业的优势地位,侵吞国有资产。不可否认的是,现实中这样的事例为数不少。可究其深层原因,却不能完全归咎于管理层个人,还应当看到其中折射出的制度层面原因。如我国国有企业的企业家评估体系尚不健全,国有企业管理层被比照官员模式进行管理,其报酬也是非市场化的,特别是一些中小国有企业管理层的待遇偏低,他们为企业经营付出的心血一直未能得到充分的补偿。当国有企业面临产权变更时,他们感觉自己就像面临退休一样,容易产生心理不平衡,认为如果再不乘机捞一把的话,等到自己失去对企业的控制权后就什么也得不到了。于是,侵吞国有资产的许多事例就由此发生了。因此,要有效地防止国有资产流失,就必须在国有企业改革中合理地为管理层估价,一次性地量化管理层多年来为企业发展做出的贡献。这样做看起来管理层个人的收入是一下提高了许多,但却避免了更多国有资产的流失,也为企业顺利改革提供了保障。目前关于这方面的认识并未统一。有种观点认为,国有企业管理层经营的基础是国家资本,而不是个人资本,即使向银行贷款也是因为是国有企业银行才肯贷款,并不完全是基于对其个人人力资本的认定。这种观点虽然有一定道理,但要看到,国有企业的企业家是改革成本的重要承担者,他们为深化改革付出了巨大代价。同样是国有企业也存在着经营状况优良与破产清算的差别,这说明企业家的人力资本在国有企业中同样起作用。因此,如果不能妥善解决企业家贡献的量化问题,国有资产在改制时的流失问题就难以得到抑制。目前颁布的《关于规范国有企业改制工作的意见》与《企业国有产权向管理层转让暂行规定》中,只是较多地谈到规范管理层的行为,而对给予其合法利益的内容仍然是缺失的,建议尽快制定颁布有关规定。有专家提出参照MBO方式让管理层在改制后有一定的股权分配,同时引进战略投资人等其他投资主体,真正形成一种混合经济型企业。这是值得考虑的。
4.政府要支付改革成本。当前,我国正处于社会转型时期,这种转型既包括从计划经济向市场经济的转型,也包括从传统农业社会到工业社会的转型。从历史上看,在社会转型期间,由于经济的跳跃式发展与分配不均同时存在、新观念与体制建设滞后等原因,因而不可避免地在某个时期内,社会矛盾有一个激化的趋向。由于兼具国有资产出资人与社会事务管理者的双重身份,政府除了防止国有资产在改革中流失外,还应当协调、解决各种社会矛盾。政府要运用它的各种资源来消除改革的阻力,增加改革的动力。在这个过程,政府一定要尽力保持社会的公正,改革成本不可避免,但政府必须为推进改革付出改革成本,不能把这种成本推向企业和社会,不能由工人等社会弱势群体承担改革成本,更不能运用自己手中的权力与资源为少部分人谋取利益。因此,政府要适应市场经济体制的要求,加快自身改革的步伐,推进社会保障体系的建立与完善,为改革保驾护航。在国有企业改革这种利益调整和产权界定的过程中,要充分保证社会成员的机会平等和起点的公正,要对社会弱势群体提供基本的福利保证。只有政府发挥作用矫正改革中出现的各种不平等现象,国有企业改革才能顺利推进下去。
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