时间:2020-05-30 作者:邓百成 (作者单位:湖南省汝城县财政局)
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摘要:
1994年分税制改革以来,乡镇财政在促进地方经济发展和社会稳定方面做出了较大贡献。但由于种种原因,乡镇财政运行质量不佳的问题始终没有解决。收入不入账、游离于财政监督之外;支出预算流于形式、支出重点难以保障;盲目举借债务,积重难返;机构臃肿,财政负重如牛。近年来为了提高乡镇财政的运行质量,湖南省汝城县进行了“乡财县管乡用”改革的有益探索。
“乡财县管乡用”改革是以“核算统一、账户统设、工资统发、采购统办、票据统管”为主要内容,以乡镇为独立核算主体,实行乡镇财政资金的所有权、使用权、审批权与管理权和监督权相分离,由县财政直接管理并监督乡镇财政资金。
1.核算统一。乡镇财政全面实行“两无一统、综合预算”,即乡镇所属机构一律无会计,无出纳,以乡镇为会计核算主体实行统一核算,乡镇预算内外所有收入均在乡镇总预算会计中综合反映。乡镇财政总预算会计业务统一由县农税局乡镇财政管理股代理核算。
2.账户统设。取消乡镇政府及所属机构在各银行和金融机构的所有账户,由乡镇财政管理股在县城金融机构开...
1994年分税制改革以来,乡镇财政在促进地方经济发展和社会稳定方面做出了较大贡献。但由于种种原因,乡镇财政运行质量不佳的问题始终没有解决。收入不入账、游离于财政监督之外;支出预算流于形式、支出重点难以保障;盲目举借债务,积重难返;机构臃肿,财政负重如牛。近年来为了提高乡镇财政的运行质量,湖南省汝城县进行了“乡财县管乡用”改革的有益探索。
“乡财县管乡用”改革是以“核算统一、账户统设、工资统发、采购统办、票据统管”为主要内容,以乡镇为独立核算主体,实行乡镇财政资金的所有权、使用权、审批权与管理权和监督权相分离,由县财政直接管理并监督乡镇财政资金。
1.核算统一。乡镇财政全面实行“两无一统、综合预算”,即乡镇所属机构一律无会计,无出纳,以乡镇为会计核算主体实行统一核算,乡镇预算内外所有收入均在乡镇总预算会计中综合反映。乡镇财政总预算会计业务统一由县农税局乡镇财政管理股代理核算。
2.账户统设。取消乡镇政府及所属机构在各银行和金融机构的所有账户,由乡镇财政管理股在县城金融机构开设总预算会计的县级“结算专户”,在各乡镇金融机构统一开设乡镇的乡级“结算专户”和政府单位会计的“支出专户”。取消乡镇农税会计,其业务纳入总预算会计核算。乡镇所有预算内外收入、上级补助收入全部缴入“结算专户”。“支出专户”只能接受来自“结算专户”的拨款。
3.工资统发。全面推行乡镇在职在岗人员工资县级统发办法,把工资发放作为乡镇财政支出的第一顺序,对乡镇全额编制人员工资、社保缴费等,从县国库每月直接拨入县财政局工资统发股和县机关社保站,计入个人账户;对乡镇非全额编制人员工资、社保缴费等,由“结算专户”每月直接拨入工资统发股和社保站,计入个人账户。
4.采购统办。乡镇各项大额采购支出,由乡镇提出申请和计划,经乡镇财政管理股按照预算审核后,交县采购办集中统一办理,采购资金由乡镇财政管理股直接拨付给供应商。
5.票据统管。乡镇使用的所有收费票据全部上收到县财政局管理,并实行“限量领用、定期缴销”制度。乡镇所在地金融机构与县财政局联网的乡镇实行“单位开票,银行代收,财政统管”的新型非税收入征管模式;未联网的乡镇实行“票单同行”的管理办法,即乡镇财政管理股总预算会计凭银行缴款单核销收费票据。
“乡财县管乡用”改革,政策性非常强,操作层面的技术要求高,且涉及面广。工作量大,矛盾和问题比较集中,必须高度重视,才能顺利推进。在工作中,汝城县财政局主要解决了以下几方面的问题。
1.纠正错误的“权力”观。实施“乡财县管乡用”改革,不少乡镇认为剥夺了乡镇的资金管理“权”,影响乡镇的可用财“力”。为澄清错误认识,汝城县财政局认真宣传解释,讲清了“乡财县管乡用”改革主要目的是规范乡镇财政管理,提高乡镇财政运行水平,同时通过改革,加大转移支付力度,增强乡镇财政的保障能力,使乡镇认识到推行改革“有利可图”在“乡财县管乡用”改革的实施方案中,明确了“三权”不变的原则,即乡镇的资金所有权、使用权、审批权不变,乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇,资金结余归乡镇,县财政坚决不集中、不挤占、不平调。属于乡镇财权和事权范围内的支出,仍由乡镇按规定程序审批,让乡镇的党政领导吃了一颗“定心丸”。
2.收入及时入账。为保证乡镇收入及时进入县乡“结算专户”,汝城县财政局一是要求国、地税部门征收的各项税款直接上解县级国库;二是明确规定乡镇取得的除税收以外的收入(包括乡镇在本地的借入款)必须在两日内缴入乡镇“结算专户”,并由乡镇财政结算员通过执收系统软件代理登记收入,以便县财政局通过网络及时了解乡镇收入情况。三是乡镇使用的所有收费票据全部上收到县农税局管理,实行“限量领用、定期缴销、票单同行”的管理办法。四是对截留、隐匿、转移收入的,制定了严厉的处罚和制约措施。
3.严控支出。为充分发挥县财政的管理监督作用,规范财政支出行为,一是对人员工资、社保缴费和发给个人的津贴、补助,一律从县国库或“结算专户”直接拨付到相关机构计入个人账户。二是对支付给农民的种粮补贴、良种补贴、退耕还林补助、农村低保补助、对计生家庭的奖励、农机具补助、救灾补助、优抚补助等,实施财政直补资金“一卡通”工程,由县级“结算专户”直接通过信用社发放到农民个人。三是对上级安排给乡镇的农田水利、公共设施、设备购置等专项支出实行报账制。四是对金额超过两万元的支出采取单独申报、单独审批的办法。五是合理界定乡镇负责人的资金审批权限,实行“一支笔”审批制度,对审批后3个月内未报账和审批人已离岗的必须重新审批。六是实行拨款按计划、用钱按申报的制度。
4.降低改革运行成本。汝城县23个乡镇,大多距县城几十公里,最远的有80多公里。实行“乡财县管乡用”改革,如果频繁往返县城批钱、报账,运行成本势必增加。为解决这一问题,汝城县财政局进一步加强了县乡财政信息网络建设,增配了计算机软硬件,并实现了“网上申报、网上审批、网上查询”的目标。同时,简化了工作流程,收入凭证每月分两次交县财政局审核,支出凭证每月统一到县财政局审核一次,减少了原始凭证传递和财政结算员往返县城的次数。另外,把乡镇的乡级“结算专户”和“支出专户”都设在当地信用社,方便了乡镇的收支管理。
5.配套改革综合推进。“乡财县管乡用”改革是一项系统工程,涉及预算管理、收支核算、人员管理、岗位设置等多项内容。汝城县的“乡财县管乡用”改革没有局限于收支管理的操作,而是将其作为一个系统工程,在多个层面上同时启动,综合推进。在预算管理上,建立“四奖励四制约”的激励约束机制,充分运用奖励资金的激励作用来调动乡镇抓改革的积极性。即县财政从新增财力中安排100万元,通过以奖代补,用于对“乡财县管乡用”改革试点乡镇的财力补助,主要内容是对经济发展好和财力增长快的予以奖励;对公用经费节减效果明显的予以奖励;对乡镇债务消化效果好的予以奖励;对机构精简、人员分流效果明显的予以奖励。制约公用经费超支,制约新增债务,制约违反“乡财县管乡用”改革财政收支管理规定行为,制约人员超编、人员经费增长过快。在收入管理上,推行“单位开票,银行代收,财政统管”的新型非税收入征管模式,对乡镇使用的所有收费票据全部上收到县农税局管理,并实行“限量领用、定期缴销”,通过非税收入管理系统对票据和资金进行全程实时监控,确保每一笔开具非税票据的收入都能及时进入“结算专户”,实现收入的源头控管,确保颗粒归仓,实现真正意义上的“票款分离、以票管收、源头控管”。在支出管理上,严格支出顺序,严控资金流向,实行定员定额,规范支出行为:对人员支出、个人和家庭的补助支出等全面实现资金“直达”,计入工资统发股个人账户;对乡镇公用支出分档定额、补助村级支出分类定档,严格支出标准;对专项支出实行报账制度和严格的审批制度。在人员管理上,乡镇财政所人事由县财政垂直管理,稳定了乡镇财政人员,为“乡财县管乡用”改革提供了组织保障。
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