时间:2020-05-30 作者:肖捷
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摘要:
从2000年开始,中央和地方财政陆续单独设立了财政国库业务管理机构。五年来,各级财政国库部门以实施财政国库管理制度改革为重点,深入推进政府采购和国债管理创新,努力夯实财政总预算会计管理基础,强化信息系统技术支撑,提高预算执行分析水平,不断完善国库监管机制,逐步构建了适应社会主义市场经济发展要求的现代财政国库管理体系,财政国库工作取得了辉煌成绩。今后一个时期,各级财政国库部门要努力通过制度、管理和技术创新,进一步提高财政国库工作水平。
当前财政国库工作的主要任务
一、全面推进中央和地方财政国库管理制度改革
按照国务院关于财政国库管理制度改革的决定和温家宝总理在国务院第三次廉政工作会议上提出的要求,当前和今后一段时间的重点任务,是全面推进中央和地方财政国库管理制度改革,建立健全以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。
1.全面推进国库集中支付改革。一是中央级部门要全部纳入国库集中支付改革范围,地方也要全面实施国库集中支付改革。二是深化实施改革的预算单位级次,中央部门一级预算单位本级和所属二级、三级预算单位都要实施改革,逐步将改革实施到...
从2000年开始,中央和地方财政陆续单独设立了财政国库业务管理机构。五年来,各级财政国库部门以实施财政国库管理制度改革为重点,深入推进政府采购和国债管理创新,努力夯实财政总预算会计管理基础,强化信息系统技术支撑,提高预算执行分析水平,不断完善国库监管机制,逐步构建了适应社会主义市场经济发展要求的现代财政国库管理体系,财政国库工作取得了辉煌成绩。今后一个时期,各级财政国库部门要努力通过制度、管理和技术创新,进一步提高财政国库工作水平。
当前财政国库工作的主要任务
一、全面推进中央和地方财政国库管理制度改革
按照国务院关于财政国库管理制度改革的决定和温家宝总理在国务院第三次廉政工作会议上提出的要求,当前和今后一段时间的重点任务,是全面推进中央和地方财政国库管理制度改革,建立健全以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。
1.全面推进国库集中支付改革。一是中央级部门要全部纳入国库集中支付改革范围,地方也要全面实施国库集中支付改革。二是深化实施改革的预算单位级次,中央部门一级预算单位本级和所属二级、三级预算单位都要实施改革,逐步将改革实施到所有基层预算单位。地方也应当积极深化改革的预算单位级次,逐步实施到所有基层预算单位。三是进一步规范操作程序,逐步扩大财政直接支付的资金范围。四是认真研究制定办法,积极稳妥实施中央对地方专项拨款财政直接支付试点。
2.全面推进非税收入收缴管理制度改革。中央和地方要全面推行非税收入收缴改革,进一步扩大非税收入收缴改革的资金范围,研究逐步将改革扩大到行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资源有偿使用收入、彩票收入等非税收入。进一步规范非税收入收缴方式和程序,健全非税收入收缴票据管理体系,加强非税收入收缴信息化管理。实现非税收入财政专户统一管理,收入收缴改革设立的相关账户应由国库部门统一管理。做好这些工作,必须加强财政国库部门与财政其他相关内设机构在非税收入管理中的协调、配合工作。
3.健全财政国库动态监控机制。要以动态监控系统为手段,强化实时动态监控,提高对预算执行的监控水平和信息分析水平,完善综合核查方式,提高核查效率,及时处理处罚有关违规问题。建立健全国库动态监控工作制度,建立国库监控信息披露机制,构建全方位、多层次的现代国库动态监控体系。
二、进一步深化政府采购制度改革
政府采购工作要全面贯彻《政府采购法》和2004年全国政府采购工作会议精神,继续围绕“上规模、建机制、抓规范”,完善各项改革措施,切实提高采购质量、服务水平和工作效率。
1.稳步扩大政府采购范围及规模。要通过完善政府采购预算编制管理和科学制定集中采购目录及限额标准,扩大政府采购项目实施范围和采购品种,着重抓好建立工程实行政府采购的模式和机制。积极探索和发展以信息技术为支撑的政府采购新方式,逐步建设全国统一的政府采购信息系统,探索研究建立电子化政府采购模式。继续认真做好政府集中采购、部门集中采购和分散采购工作。
2.加强政府采购制度体系建设。配合有关部门做好《政府采购法实施条例》修改审议及上报工作,进一步修改《政府采购代理机构资格认定办法》、《软件政府采购实施办法》、《政府采购非招标采购方式管理办法》等管理规定,并陆续颁布实施。各地区、各部门可根据政府采购法律、规章和深化改革的需要,结合本地区、本部门实际,制定具体实施办法,为政府采购活动提供法制保障。
3.注重发挥政府采购的政策功能。按照先易后难、逐步扩大的原则,选择一些条件成熟的政策项目加以实施,如制定发布有关软件和节能产品政府采购的政策措施,探索实现政府采购政策功能的方式、方法。要抓紧研究制定国货认定标准、促进环境保护、支持中小企业发展等一系列政策规定,有效地发挥政府采购促进经济和社会发展的重要作用。
三、继续推进国债市场化改革
推进国债市场化改革,降低政府筹资成本,是财政国库工作的重要任务。国债管理工作要积极配合稳健财政政策实施,深入研究国债市场环境及发展动态,积极稳妥地推进各项改革。
1.进一步推进国债发行市场改革。一是促进国债市场统一进程。组建统一的国债承销团,实现所有记账式国债跨市场发行。二是丰富国债品种。增加关键期限国债发行品种,实现定期、滚动发行,进一步确立国债的社会利率基准地位。同时,选择适当时机引入储蓄国债品种,以逐步替代凭证式国债发行。三是拓宽国债投资渠道。为配合社保改革,建立记账式国债定向发行机制。为更好地利用商业银行柜台试点渠道,将通过增加试点机构、柜台国债的品种和规模,不断扩大和深化试点工作。四是进一步完善国债发行方式。通过引入国债预发行方式,健全国债发行的价格发现机制,并根据市场要求,不断改进国债招标技术。
2.加大国债流通市场创新力度。一是推出新的国债交易方式。为增加市场避险工具,提高国债投资积极性,在推出买断式回购、远期交易基础上,将选择时机推出质押融券、国债互换等新的交易方式,增加市场的活跃程度。二是研究建立国债做市商制度。结合国债承销团制度,努力创造市场融资、融券等便利条件,充分发挥承销团成员的做市作用,提高国债市场的流动性和稳定性。三是提高国债托管结算的效率。促进银行间市场券款对付(DVP)结算方式的普及,提高转托管效率,并推动国债托管结算体系的统一互联。
3.继续加强国债法制建设。一是抓紧修订《国库券条例》,研究起草《国债法》。二是积极创造条件,建立科学、有效的国债规模管理机制。三是结合市场发展现状,修订国债托管办法,提高市场运行效率和抗风险能力。
四、着力提高预算执行管理水平
预算执行管理是财政国库的基础性工作,也是财政国库部门的基本职能。着力提高预算执行管理水平,是财政国库部门应当常抓不懈的重要工作。
1.进一步提高预算执行分析水平,推进执行分析迈上新台阶。一是要进一步做好日常预算执行分析,为领导决策提供重要参考依据。要紧密结合财政经济工作重点,认真分析重大社会经济政策措施对财政收支的影响,并将预算执行分析与经济景气分析相结合,进一步提高预算执行分析水平。二是要加强预算执行专题调研,提高预算执行分析的深度和广度。要结合财政改革和发展中亟需解决的重大课题和本地区实际,深入剖析影响财政运行乃至国民经济和社会发展的深层次问题,提出建设性意见和建议。三是要加强财政收支前瞻性分析和预测。要拓宽信息渠道,加强与各综合经济部门的沟通和交流,并引入科学的分析方法和先进的分析手段,综合运用经验判断、滚动分析和模型预测等定性分析与定量分析相结合的方法,相互比照,相互印证,不断提高分析预测的准确性。
2.扎实做好总预算会计管理工作。国库资金调度、拨付及核算管理,具有较强的政策性和技术操作性,是国库资金运行安全、高效的重要环节。各级财政国库部门要加强内控管理,完善内部分工和约束机制,强化总预算会计基础管理工作,推进总预算会计核算信息化建设,进一步规范银行账户管理。要做好国库资金的测算和调度工作,确保重点支出资金的及时足额拨付,进一步提高资金拨付和调度的工作效率。要切实做好国库集中支付范围划分与支付审核工作,大力推进审核工作计算机自动化管理,为支付方式向网络化、电子化方向发展创造条件。
3.进一步改进和完善决算管理。继续完善部门决算工作,提高财政总决算分析水平,通过决算分析,发现预算编制和执行中存在的问题。同时,协调好财政总决算与部门决算向人大报送有关工作。结合财政管理改革进程,设计科学、合理的财政总决算报表体系,进一步改进和完善部门决算报表体系,规范财政系统决算编审工作流程,研究建立部门决算考核评比机制。
4.认真做好财政统计与分析工作。加强财政统计历史资料的收集和整理,结合以前年度财政决算资料和当年预算执行情况,及时提供全面的财政统计数据资料。同时,充分利用财政统计数据加强财政统计分析,认真研究财政收入、支出、债务等结构变化情况。
五、完善财政国库管理信息系统建设
按照“金财工程”建设的要求,财政部正在着手进行统一系统平台建设工作。在充分研究论证的基础上,建立涵盖预算指标、预算执行、决算与绩效评价等财政核心业务功能的“大平台”。这是财政管理信息化的发展方向。同时,建设“大平台”是一项非常庞大、复杂的工程,建成这个“大平台”需要时间,而财政国库管理制度改革正在大力推进,因此,必须坚持“两条腿”走路的原则,一方面要研究、设计好“大平台”建设规划,另一方面还要继续推进财政国库管理信息系统建设。当务之急,是实现预算指标与支付系统的衔接,以保证国库管理制度改革的顺利推进。同时,进一步完善国库管理信息系统。一是积极研究政府采购管理系统建设,考虑采购管理与支付管理相衔接,同时为现金流量控制与预测打下基础。二是逐步解决其他系统与总账系统的对接,实现工资、非税、监控、执行分析与决算报表等系统的集成工作,推进各级财政国库管理系统建设的整合与统一。三是逐步统一全国国库管理系统业务标准。四是建立各级财政国库管理信息系统的管理服务体系。
今后需重点研究推进的几项工作
根据国际通行做法和经验,现代财政国库管理制度主要包括三方面的功能:一是控制预算执行;二是高效管理国库现金和债务;三是全面、准确反馈政府收支信息。我国财政国库管理制度改革方案设计的现代财政国库制度建设目标,也着重考虑了以上三个方面。前几年的改革是以控制预算执行,实行国库集中收付制度为重点。今后一段时间,将在完善国库集中收付制度基础上,注重系统性地推进各项改革。目前各地正在编制“十一五”规划,除了做好日常工作外,还要着重研究以下几方面的问题。
一、进一步完善国库集中收付运行机制
通过5年的改革,国库集中收付运行机制已初步建立。今后几年时间里,要力争使所有财政性资金都在国库单一账户体系内运行;所有的基层预算单位都要纳入改革范围;所有应实行财政直接支付的资金,都实行财政直接支付。同时,要研究国库集中支付制度与政府采购制度在控制预算执行中的有效衔接;研究进一步健全财政国库监控管理,加强财政资金用款计划、支付审核、账务核算、信息报告、监控管理等各环节的工作,建立安全、效率、监管相统一的新型国库监控管理体系。
二、积极稳妥地研究推进国库现金管理
国库现金管理是现代财政国库管理的重要组成部分,也是财政部门提高国库资金使用效益的重要途径。开展这项工作,不仅有利于完善和发展国债市场,而且有利于提高财政国库管理工作水平。随着财政国库管理制度改革的全面推进,开展国库现金管理的必要性和紧迫性日益突出。参照国际通行做法,做好这项工作,主要应把握以下几点:一是要建立财政收支预测体系,准确预测国库现金流量,为国库现金余额管理提供准确信息。二是要采取市场化操作方式来实施国库现金管理。在保留最低国库存款余额以备支付的前提下,对国库现金余额进行调整资金余缺的市场操作。三是要建立国库现金管理的风险控制机制。按照合理分工和相互制约的原则,建立后台、中台、前台相互监督制约的风险管理体系。
国库现金管理,是今后一个时期财政国库工作发展的一项重要内容。需要积极稳妥、培养人才、先行探索、积累经验、逐步推广,不能操之过急。特别是由于这项工作涉及资金安全和风险防范,需要财政部研究制定统一的制度和办法,确保这项工作规范、有序地进行。
三、认真周密地研究政府会计改革问题
政府会计管理是公共财政管理的重要内容。通过政府会计改革,运用科学严谨的会计方法和数据,全面真实地反映和分析政府财政经济活动、财务状况及发展趋势,提高政府管理和调控经济的水平,是许多发达的市场经济国家近几年财政管理改革的主要内容。从它们的经验教训看,这项改革涉及面广、政策性非常强,难点也很多。因此,要充分认识其复杂性和艰巨性,权衡利弊,积极稳妥地研究推进这项改革。今后一个时期,重点是加快政府会计改革前期研究工作。一是要深入研究政府会计管理范围、政府会计准则体系、制度体系以及政府年度综合财务报告等重点问题。二是要研究分阶段、分步骤的改革思路,条件成熟时,可在单项领域取得突破。三是组织开展国际交流与合作,积极借鉴吸收国际先进经验,为构建我国的政府会计体系打下基础。
四、推进财税库横向联网试点
财税库横向联网,是规范税收收入收缴管理、深化和完善国库集中收付制度改革的重大措施。通过实施横向联网,取消税收收入过渡性账户,加快税收收入入库速度和财政资金周转效率,提高税收收入透明度,有效地实现财政、税务、人民银行三部门的信息共享。财政部近期将会同国家税务总局和中国人民银行抓紧研究制定试点方案和相关管理办法,组织实施以电子缴库为重点的财税库横向联网试点工作,规范税收收入收缴程序。同时,还要制定全国横向联网的业务需求及接口标准,做好横向联网有关系统建设等配套措施。各级财政国库部门要高度重视,并积极推动这项工作。
五、认真做好国内政府采购市场对外开放的各项准备
当前,欧盟、美国等发达国家都想早日进入中国国内的政府采购市场。因此,国内政府采购市场的对外开放问题,是我们无法回避的一个重大问题,在这个问题上稍有闪失,就会给国内产业或者民族工业带来非常大的冲击。为此,各级财政部门要上下同心协力,高度重视这项工作。要熟悉和掌握相关情况,了解国际上通行做法,做到心中有数,特别是对涉及国家和民族利益的重大事项,必须搞清楚。要研究提出其他国家特别是一些发达国家对我国开放政府采购市场问题,我国不能单向开放。要注重制定好策略和方案,把握大局,从容应对。
(作者为财政部副部长)
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