摘要:
义务教育是我国最大的公益事业,普及义务教育必须面对农村,从农村着手,这是事关农村经济发展的一项战略任务,也是政府在解决“三农”问题上的一次理性考验。实施农村义务教育最重要的是要解决好农村义务教育经费投入机制的问题。
在我国税收结构中,从中央到地方税收能力呈逐步下降的特点,也就是说,级别最高的中央税收能力最强,级别最低的乡镇税收能力最弱。特别是在1994年实行分税制后,中央财政收入占全国财政总收入的比重已逐步提高到57%以上,其财政宏观调控能力大大增强。然而,与这种税收和财政能力不相称、不协调的是,在义务教育体制中,能力最强的中央一级责任最小,能力最弱的乡镇一级责任却最大。在“分级管理,分级办学”的体制下,乡镇和农民承担了农村义务教育经费投入的60%以上,有的甚至达到80%。
这种状况不利于贫困地区教育发展,城乡差距进一步拉大。突出表现在两方面:一是工资收入差异。贫困地区的教师收入比城市、发达地区低得多。一位人大代表曾这样形象地描述“巨大的城乡差距、地区差距就象一把利刀,刺痛着经济欠发达的广大农村地区——很难从外面吸引优秀教师,而本地的优秀教师又源源不断地往高处流,农村义务教育陷入可怕...
义务教育是我国最大的公益事业,普及义务教育必须面对农村,从农村着手,这是事关农村经济发展的一项战略任务,也是政府在解决“三农”问题上的一次理性考验。实施农村义务教育最重要的是要解决好农村义务教育经费投入机制的问题。
在我国税收结构中,从中央到地方税收能力呈逐步下降的特点,也就是说,级别最高的中央税收能力最强,级别最低的乡镇税收能力最弱。特别是在1994年实行分税制后,中央财政收入占全国财政总收入的比重已逐步提高到57%以上,其财政宏观调控能力大大增强。然而,与这种税收和财政能力不相称、不协调的是,在义务教育体制中,能力最强的中央一级责任最小,能力最弱的乡镇一级责任却最大。在“分级管理,分级办学”的体制下,乡镇和农民承担了农村义务教育经费投入的60%以上,有的甚至达到80%。
这种状况不利于贫困地区教育发展,城乡差距进一步拉大。突出表现在两方面:一是工资收入差异。贫困地区的教师收入比城市、发达地区低得多。一位人大代表曾这样形象地描述“巨大的城乡差距、地区差距就象一把利刀,刺痛着经济欠发达的广大农村地区——很难从外面吸引优秀教师,而本地的优秀教师又源源不断地往高处流,农村义务教育陷入可怕的恶性循环”。二是建设资金差异。“划分收支、分级包干”和“分级办学、分级管理”这种体制虽然消除了统收统支集中管理体制的一些弊端,有利于发挥地方政府投资办学的积极性,但国家每一次大的投入都要求地方达到一定比例的配套,财力好的地方没问题,财力差的地方只能少配套、假配套或者举债建设。如90年代的“普九”,仅福建龙岩市就欠债18874万元,全国则多达数百亿元。这种过分强调依靠地方政府投资办教育的作用,忽视地区间客观上存在着发展差异和不平衡,容易形成“穷地方办穷教育,富地方办富教育”,使义务教育的公平性和普及性很难得到真正体现。
《义务教育法》实施18年来,为我国义务教育的改革与发展提供了强有力的法律保障,对于促进我国基础教育,改变农村教育落后状况起了积极的推动作用。但时过境迁,《义务教育法》有必要重新修订,2004年10月召开的十届全国人大常委会第十二次会议已把修订《义务教育法》列入计划,修订的核心是法律上进一步明确政府举办义务教育的责任,规范各级政府对义务教育的管理投入职责。在新的《义务教育法》出台之前,如何建立有效的农村义务教育经费投入保障机制,笔者以为应从以下几方面考虑:
(一)继续落实“以县为主”的义务教育管理体制。“以县为主”要求县级政府要担当起对义务教育投资的首要责任。因此,县级政府必须坚持“以县为主”的管理体制,明确县级政府对发展农村义务教育负责有主要责任,并且建立有效的运行机制和采取切实可行的措施来落实相关责任。要进一步明确乡政府和村级组织相应承担义务教育的办学责任,即依法协助筹措办学经费,改善办学条件;负责组织适龄少年儿童入学,严控学生辍学现象;维护学校治安,保障学校的校舍、设备、场地和财产不受侵占等,从而保持“以县为主”教育管理体制能有效实施。要实行“三统”,即教师工资县统发,教育事业费(含预算内外)县统筹,教师队伍县统管,三者缺一不可。通过“三统”达到“三保”,即保工资(预算优先安排,打足打实),保运转(正常的生均公用经费必须按省制定的最低定额标准拨给),保建设(要按照总体规划和项目要求确保危房改造和布局调整配套资金的落实)。
(二)加大对贫困山区义务教育的扶持力度。农村税费改革前,义务教育经费主要由财政拨款、教育费附加和教育集资、学杂费等三个渠道组成,其“普九”欠债、危房改造和布局调整的配套资金,也主要靠教育费附加和教育集资来解决。税费改革后,这两项均被取消,不但旧账还不了,新账也无法兑现。因此,中央、省级财政部门在考虑转移支付时,要加大对贫困山区的扶持力度,按照科学、规范、透明和实事求是的原则设立贫困地区义务教育基金,从根本上解决农村义务教育资金的投入问题,缩小城市与农村、发达地区与欠发达地区之间的差距,达到城乡协调发展。
(三)调整教育事业布局,优化教育资源配置,确保有限资金用在刀刃上。一是调整教育事业费支出结构。要尽可能压缩人员经费支出,提高公用经费的比重,要减少行政人员、后勤服务人员数量,把减下来的人员经费用来增加学校的基础设施建设,在“减”中求“增”。二是调整学校布点和办学规模。针对生源结构的变化和布点分散的现状,及时整合和调整,该撤销的撤销、该合并的合并,避免重复建设。三是财政和教育部门要大力整合教育资金,保证重点投入。要把农村中小学危房改造和布局调整工程结合在一起,切实做到危房改造必须是布局调整保留的学校,布局调整首先要保证消除危房,做到危房改造和布局调整协调发展,把有限的资金真正用在刀刃上。
(四)建立多渠道的筹措义务教育经费制度,形成义务教育投入多元化。义务教育投入的主渠道是各级政府,但这并不意味着个人和社会可以不管。实际上,在各级财政非常困难的情况下,仅仅依靠政府投入,难以满足巨大的农村义务教育需求。因此,各级政府不应为了义务教育的条条框框自捆手脚,而应采取积极的态度,制订一些优惠政策,鼓励私人、企业、外资等一切社会力量通过多种形式与政府共同解决穷国办大教育的问题。如允许和鼓励私立学校的发展,不仅能减轻财政负担,而且可以通过有效运用市场竞争机制提高教学质量,促进教育事业的良性发展。
(五)改革三级教育支出结构,提高义务教育支出比重。我国的教育分为三级,即初等教育、中等教育、高等教育。初等教育也就是通常所说的基础教育,这其中包含了义务教育。今后,应加大基础教育经费特别是农村义务教育经费在教育支出中的比重,并逐步减少对非基础教育的拨款,将节省下来的教育经费用于基础教育。