针对县、乡政府欠债问题，国务院曾经提出要按“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐年消化”的精神予以化解。从实际执行结果来看，基层政府欠债未能得到有效控制和化解，且呈不断扩大的趋势，规模已经由2002年的3200亿元扩大到了目前的4140亿元，年均增速高达14%。如何控制和化解基层欠债，已经成为基层政府的头等大事。

基层政府欠债的制度因素

1.财政体制与行政体制不匹配，导致财权与事权不对称，基层政府财力减少。分税制财政体制在运行中呈现了上下级政府间的“财力上移”而“职责下移”局面，并且使各级政府沿着权责非对称轨道越滑越远。这种体制延续的结果，虽然增加了中央和省级政府的可用财力，提高了中央和省级政府的调控能力，却相对减少了县、乡政府的可用财力，降低了基层政府的保障供给能力，使基层政府陷入了入不敷出的困境，导致县、乡财政负债现象越来越严重。从各级政府财力所占比重的变化趋势来看，1994年中央和省级政府的财政收入占全部财政收入的比重为72.5%，2002年这一比重提高到了81%，2003年这一比重又进一步上升到了86.4%，而省级以下的市、县、乡财政收入占全部财政收入的比重则由原来的27.5%下降到了2000年的19%和2003年13.6%。不仅如此，随着税务、工商、技术监督等部门实行垂直管理，由这些部门形成的财政非税收入也同时集中到了省级政府。在职责覆行方面，县、乡两级政府不仅一直承担着提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品的任务，同时还要在一定程度上承担支持地方经济发展和社会进步的责任，尤其是在推动农业产业化、农村城镇化和农村社会进步方面，县、乡政府承担了大量的配套投资任务。基层政府承担的公共职责范围的不断扩大，加重了财政支出负担。

2.基层行政体制改革步伐缓慢，导致县乡政府的财政支出负重运行。我国行政级次多，而基层政权机构设置与其承担的公共职责的不一致，又产生了基层政府各行政机构间的职能重叠交叉和机构臃肿与人浮于事现象。不仅降低了政府机构的综合效率，也加重了县乡财政的支出压力。一是财政养机构和养人过多，使人员经费支出规模过大。二是基层政府部门接待任务过重，造成公用经费中的招待费所占比重过高。三是“文山会海”使基层政府的会议费开支较多。四是公车维护费用大。

3.县级财政为主体的义务教育投资体制不合理，加重了基层政府的财政支出负担。我国现行财政收入分配体制中县级政府的财政收入水平本来就相对较低，而在义务教育的投资问题上，却完全按照“属地化”原则，实行以县级财政为主体的投资体制，中央和省级财政对义务教育公共投资的分担比例很低。县乡政府在财政运行困难的情况下，平均承担着农村义务教育87%的公共投资任务，而中央和省级政府仅承担了13%。这种不合理的义务教育投资体制，使县乡政府必须把60%以上的财力用于义务教育投资，不仅造成了普及九年义务教育过程中的历史欠账，还加重了基层财政入不敷出的局面。

4.干部考评、选拔、任用制度不合理，造成“政绩工程”屡禁不止。一些地方不顾客观实际，超越财政承受能力，借债搞建设而背上了沉重的债务负担。“政绩工程”屡禁不止，除了个别官员热衷于“好大喜功”之外，更多的则在于我国现行的干部任用制度不合理，助长一些政府官员搞“短平快”项目。

从体制和制度上消除基层政府欠债的诱因

以上分析可以看出，要想使基层政府实现制止新债、控制和化解旧债的基本目标，必须深化财政体制、行政体制和各项制度改革，从根本上消除各种诱发欠债的动因。

1.按照权责对称原则，改革和完善财政体制，适当增加基层政府的实际可支配财力。针对我国财政体制与行政体制不匹配导致的基层政府的财权与事权严重不对称现象，一方面应该以处理好各级政府间的权责关系为前提，通过重新划分各级政府的公共职责和权限，通过立法方式，依法确立各级政府间的权责关系。另一方面，应该根据各级政府各自承担的公共任务的大小，重新调整各级政府间的财政收入分配体制。必须建立各级政府相对独立和稳定的主体税体系。特别是取消农业税以后，许多农业大县失去了主体税种，应结合税制改革，将一些税种划为县级政府的主体税种，如财产税等，以缓解县级政府的财政压力。按照属地化管理的原则，划分各种财政非税收入。建立科学、规范的转移支付制度，避免转移支付资金安排上的随意性。

2.加快行政体制改革步伐，降低运行成本，提高运行效率，减轻基层政府的行政开支压力。从解决我国行政级次过多的问题入手，根据乡镇承担的公共职责，将现行的乡政府改革为乡公所，作为县级政府的派出机构履行其公共职责。从解决基层政府管辖范围小、数量多和效率低等问题入手，按照区划范围的大小和所辖人口的多少，重新考虑各地的县级政府建制，适当合并那些区划范围小和所辖人口少的县，以取得政府服务与管理的规模效益。从解决政府各部门间的职能交叉重叠问题入手，按照县级政府承担的公共职责和公共任务，进一步精简机构和裁减冗员，消除政府养机构和养人过多现象。配合公务用车制度改革，大力压缩各级行政部门的“人、车、会、话”开支和各种招待费开支。

3.建立各级政府共同分担的义务教育投资机制，减轻基层政府的教育开支压力。应该按照投资责任与财力相适应的责权对称和收支对称原则，具体界定我国各级政府在中小学义务教育方面的投资分担比例。逐步提高中央和省级政府对中小学义务教育投资分担比例，将中央、省、县三级政府投资分担比例调整为“3：4：3”，即中央和县级政府各负担30%，省级政府负担40%，从制度上为减轻县级政府的义务教育投资压力提供保障。

4.改革干部考评、选拔、任用制度，从源头上遏止各种好大喜功的“政绩工程”。一是必须从规范政府决策行为入手，通过“人大”立法，对那些涉及政府投资的公共项目，尤其是关系辖区群众当前和长远利益的政府重大事项的决策，必须依法履行“听证会”程序，广泛征求社会各方面的意见，凡是未履行“听证会”程序的政府重大项目，一律不准动用财政资金盲目建设。二是考核领导干部任期内取得的成绩，不仅看显绩，还要看隐绩，不仅看其任期内建设的项目进展情况，还要看财政资金的花费和政府负债情况的变化。同时，应该建立基层政府的债务预警机制，对于那些不能有效控制和化解公共债务的基层政府，一律不准再搞那些超越基层政府出资能力和以增加政府负债为前提的政府投资项目，并将其作为一个硬性指标纳入对基层政府主要领导的考核体系中，发挥对基层政府债务的监督作用。三是必须建立和健全对领导干部的“绩效审计”和责任追究制度，对政府重大决策进行审计、检验和评价，对于造成直接经济损失和政府严重负债的决策项目，依法追究决策者的渎职失职责任。