目前，深化农村税费改革面临许多新的矛盾和问题，尤其是在免征农业税后，导致农民负担反弹的体制性因素依然存在，农村发展中面临的深层次矛盾和问题并未从根本上解决，突出的是乡镇机构改革、乡镇事业单位转制和人员分流、站所转制后农村公益性服务模式、农村公益事业发展的资金保障问题等等。这些问题如果不能逐步解决，农村税费改革的成果就无法巩固。2004年，湖北省选取咸安、老河口、安陆、麻城、监利、洪湖、天门7个县（市、区）进行以“减人、减事”为主要内容的乡镇综合配套改革试点工作，取得明显成效。

1.改革乡镇管理体制，建立精干高效的乡镇政府。各乡镇统一设党委、人大、政府3个领导机构，不再设政协机构，领导机构的主要任务是社会管理和公共服务，其他职能转移到市场或中介组织；党委书记原则上兼任乡镇长，3名党委副书记分别兼任人大主席、纪委书记、常务副乡镇长，其他党委委员分别兼任副乡镇长、武装部部长、组织宣传委员等职务；改变乡镇原内设机构设置，按职能合并为党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室（简称“三办”）；严格控制行政编制，按照乡镇大小，其行政人员最多不超过45名。

2.改革农村事业管理体制。除中小学、卫生院外，其他事业单位逐步转为企业或中介服务机构，人员退出事业编制，实行合同化管理；县（市、区）法院、公安、司法、国土资源管理、交通等机构延伸派驻到乡镇，原则上实行区域性设置，实行编制总量控制；乡镇机关和事业单位人员主要通过竞争上岗方式定编定岗，并进入全省机构编制数据库管理。

3.改革政府服务体制，实施“以钱养事”。为保证乡镇事业单位撤销、人员置换身份后农村公益服务事业顺利进行，将公益性服务职能分别向乡镇转移，经营性职能走向市场，政府本着绝对减人、相对减支、不减政府责任、不减政府公益性支出的原则，通过购买服务、劳务等，行使政府服务“三农”的责任。如咸安市对农技服务、畜禽防疫、计生服务等，面向社会公开采购招标，由乡镇政府同中标的社会中介服务机构签订劳务合同，明确约定双方责、权、利，其经费年初纳入年度财政预算，并按照“农民签单，部门审核，政府买单”的要求，建立了一整套对农村公益性服务的考核评估体系。“以钱养事”机制的建立，提高了“三农”服务水平，既让农民满意，又节约了财政资金。

乡镇综合配套改革，不仅大幅精简了乡镇机构和人员，节减了财政开支，降低了行政运行成本，有效防止农民负担反弹，而且促进了政府职能由“管理型”向“服务型”的转变，逐步实现了政企、政事、政社分开。但是，由于乡镇综合配套体制改革是一次探索性的改革，不可避免地存在一些困难和问题。

一是改革成本问题。乡镇综合配套改革虽然在精简机构、人员上取得了一定的成效，但是，由于乡镇可利用的资源有限，人员分流的难度较大，需要财政为分流人员提供大量的资金支持，而以试点县（市、区）目前的财力水平看，承担这项改革成本难度很大。

二是乡镇债务化解问题。农村税费改革后，乡镇政府运转的基本财力需要尚留有缺口，有可能导致新的债务出现；取消向农民收费，短期内属于乡镇财政的农村工商税收又不可能大幅增加，乡镇财政面临的归还债务本金和利息的压力加大。这些问题若不能及时解决，势必会使农民负担反弹。

三是农村基础教育问题。农村税费改革后，由于规范了学校的收费行为，学校收费总额减少，农村基础教育的经费缺口进一步加大，收支矛盾更加突出。农村中小学普遍出现改善办学条件难，开展教研活动难，组织教师培训提高素质难，教学质量保证难等现象，不少学校通过减少试验，少购或不购教学资料等方式节约开支，影响了教学活动的正常开展。

四是农村公益性事业发展问题。农村税费改革前，乡镇对农村公益性事业发展的投入偏少，综合配套改革后，虽然通过减人、减支，财政支出规模有所缩小，但对农村公益性事业必要的支出上仍存在缺口，致使农村经济发展的基础条件如乡村道路、农田水利基础设施等无法有效改善。

乡镇综合配套改革过程中存在的问题，本质上还是发展的问题，要在发展的过程中逐步解决。因此，应进一步深化农村税费改革，促进农村经济的快速发展，建立稳定的乡镇财政收入增长机制，确保农民负担不反弹。

一是要积极稳妥地推进乡镇机构改革。这是巩固税费改革成果的关键。要进一步转变政府职能，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。既要坚决推进改革，又要保证农村公益事业、公共服务健康发展。在确定乡镇事业单位转制和人员分流的具体模式时，要严格合理地区分公益性事业和经营性事业，实行分类管理；按照“公开、公平、公正”原则，通过竞争上岗方式确定服务人员；建立养老保险制度，解除分流人员的后顾之忧；慎重实行买断分流；保证农村公共服务事业经费。中央、省级财政应通过财政转移支付等形式为乡镇政府分流人员提供一定的资金支持，还应为其中的创业人员提供贴息贷款、信用担保和税收优惠等，切实保证分流人员“分有出路，流有归宿”。

二是要加大农村义务教育管理体制改革的力度。要进一步明确各级政府对发展农村义务教育的责任，建立由县级政府负责、中央和地方各级政府共同负担的农村基础教育投入机制。在保障农村义务教育经费的稳定增长方面，县级以上各级政府的财政要更多地承担起责任。要加快改革农村教育行政管理体制，合理调整农村中小学布局，改变农村中小学重复设置、条块分割、效益低下的局面。深化学校内部改革，严格教师资格制度，实行教职人员竞争上岗、择优聘任，提高教师素质。改变政府单一办学的模式，要在资金、土地和人才等方面给予政策支持，形成以政府办学为主体，公办学校和民办学校共同发展的格局。

三是要完善省以下财政体制。合理界定省以下各级政府的事权范围和财政支出责任。凡属省、市级政府委托县、乡政府承办的事务，要足额安排对县、乡财政的专项拨款，不留资金缺口；属于各级的共同事务，应根据各方受益程度，并考虑县、乡财政的承受能力，确定合理的经费负担比例。合理划分省以下各级政府财政收入，采取按税种或按比例分享等办法，打破按企业隶属关系划分收入的做法。为了提高县乡财政的基本保障能力，降低县乡财政收入风险，保证县乡财政收入稳定，应加大转移支付力度，省、市级财政要按照客观因素和开支标准，合理测算所属县、乡级机关事业单位工作人员工资和政权正常运转等基本财政支出需求。对县、乡财政收入不能满足基本财政支出部分，省、市级财政要通过增加一般性转移支付方式逐步解决。

（作者为湖北省财政厅副厅长）