按照部门预算改革的总体部署，行政事业单位定额制定工作采取先行试点、后稳步实施的方式。2002年，中央级所有部门的行政管理费全部实行定员定额管理；2003年，定额试点的重点转向事业单位。事业单位类型多样，情况复杂，收支状况差异较大，因此，研究制定事业单位定额，必须在公共财政体制框架下，按照事业体制改革的方向，合理确定适宜定员定额管理的事业单位范围，制定科学的定额制定方法和程序，并合理确定定员定额标准。

财政制定定额的事业单位范围

根据对事业单位业务特点、收支状况以及财政支出政策的分析，财政制定定额的事业单位范围应当与财政资金供给范围一致。也就是说，只有属于财政资金供给范围的事业单位，财政才为其制定定额。财政可以直接制定规范单位总支出水平的实际支出定额，也可以从公平财政预算资金的分配出发，制定单位财政补助定额。具体可以分为以下几种情况：

一是对参照公务员管理的事业单位，财政制定实际支出定额，实际支出定额一般也就是财政拨款定额。

二是对纯公益性事业单位，财政一方面要制定实际支出定额，以规范其总支出水平，同时也要制定财政补助定额（或核定财政补助数），以公平其预算分配。

三是对准公益性事业单位，财政一般只给予一定补助，因此，财政可以制定实际支出定额，也可以采取其他经费核定方式，如制定财政拨款定额或核定财政补助数等。

四是对经营性的事业单位，财政则没必要制定定额。

事业单位定额制定的方法

定额制定方法多种多样，但概括起来大致有两种：一种是需求法，另一种是实际支出法。

需求法就是根据事业单位的职能，对事业单位的业务工作进行深入分析后，从客观需求出发，提出完成各项工作所必须具备的配置标准和必要的物质消耗，再根据市场价格计算各项需求定额。这种方法能客观反映出单位在一定时期业务工作的需求水平，计算出的定额较为科学，但它要求有较为科学合理的配置标准，有扎实的工作基础和较强的财力保障等。

实际支出法就是根据单位近年的实际支出水平，进行合理调整后，计算出近年的平均支出水平或平均消耗标准，再考虑政策性增支因素或确定一个合理的增长水平后，测算出下一年的定额标准。这种方法是在基本承认现状的情况下，通过对现有支出水平进行适当修正后，对增量资金进行公平分配。这种方法容易被有关部门和单位所接受，推行比较容易。所以，目前定额制定大多采用此法。

上述两种方法测算出的定额标准都要考虑财政的承受能力。在实际工作中，两种方法能独立使用，也可以结合使用。

事业单位定额制定的一般程序

一是确定制定定额的事业单位范围。单位范围的确定除遵循上述原则外，还要具体确定其二级单位是否纳入定额制定范围，对其下属从事经营活动的二级单位，如出版社等，则不应纳入制定定额的范围。

二是确定纳入定额管理的支出内容。通过对单位业务特点、支出内容的分析，确定其基本支出和项目支出；纳入定额管理的支出主要是基本支出和项目支出中的经常性专项业务费。

三是确定定额项目。根据定额的支出内容，将政府预算“目”级支出科目进行适当归并调整后确定定额项目，大体可分为人员经费和日常公用经费两部分。经常性专项业务费结合业务特点及支出内容确定，如大型设施的运行费确定为水费、电费、材料费、人工费等定额项目。

四是确定每个定额项目的计算对象。根据定额项目，确定是以人为计算对象，还是以物耗为计算对象。

五是确定定额计算方法。根据具备的条件，决定用需求法计算定额还是用实际支出法计算定额，也可视情况将两者结合使用。

六是收集分析整理数据。制定定额的方法与占有的数据资料之间是相互联系、相互制约的，用什么方法制定定额决定了要收集整理什么数据；能收集到什么数据，决定了可以采用何种方法计算定额。对收集到的数据还要进行分析和整理，剔除不合理因素，调整数据的口径，使数据与定额标准所规定的内容和范围一致。

七是提出单位分类分档建议。本着既要体现公平，又要反映单位实际情况的原则，根据单位的业务特点和历史支出水平，考虑将来的发展趋势后，提出单位分类的建议。如果分类后单位之间差异仍很大，还可以进行分档。

八是确定各个定额项目的定额标准。在单位分类的基础上，先确定同类单位的单项基准定额，再根据分档情况确定这个定额项目的分档定额。每一个定额项目的定额标准确定后，为了便于比较，可按同一标准折算成综合定额。

九是根据财力状况，确定实际可行的分年度定额。确定定额后，要与财力状况进行比较，可采取分步到位的办法，确定实际可行的分年度定额。

十是在实际支出定额的基础上确定财政拨款定额或财政补助数。

2003年事业单位定额试点存在的问题

2003年，财政部共选择25个中央一级预算单位开展相关事业费定额的试点工作，涉及所属二级事业单位127个。选择的试点单位大多是经费自给率在30%以下的公益性事业单位。在制定试点单位定额的过程中，我们感到存在以下几个比较突出的问题：

一是基础数据不够完备，影响定额测算的准确性。制定定额的前提要有比较健全的基础数据，如单位人员数（在职、离退休人数）、资产数量及资产的状况等，而现行事业单位人员、车辆等编制管理不十分严格，津补贴标准、奖金标准及地方出台的各类补贴标准也不统一，加之财政对各单位占有的资产数量、新旧程度及使用情况等也不十分准确，致使定额测算的基础支撑条件不够，在一定程度上影响了定额标准的公平性和合理性。

二是近年来政府预算收支科目的“目”级科目频繁变动，给试点单位的数据转换工作带来困难，在一定程度上影响了定额标准的准确性。在测算定额时，虽然是以单位2001年的会计数据为基础，但需要试点单位按照新的“目”级科目口径对2001年的数据进行调整，既要按照基本支出和项目支出的划分原则，把原在公用经费相关“目”级科目列支的属项目支出的内容剔除，还要将原按12个“目”级科目核算的数据按新的35个“目”级科目的口径来进行拆分。由于理解不一，不同的单位对同一支出会拆分出不同的结果，造成了同一支出在单位之间差异较大，对定额测算数据的准确性和可信性产生了一定影响。

三是有些支出缺乏规范统一的开支标准，使财政部门对试点单位实际支出水平的合理性审定缺乏政策依据。在测算定额过程中，我们发现单位各项支出的开支水平相差较大，除业务特点各有不同外，还与单位对没有标准的支出控制和掌握程度不同有很大关系。这给审核认定单位的合理支出水平带来了一定困难，在具体测算定额时，只能是有标准的从其标准，没有标准的按实际支出的大致平均水平为准。

四是单位现行会计核算方式和管理体制难以满足定额制定的需要。如在测算地震事业费定额时，应分别就地震台站和省市地震局机关来制定定额，但有大部分地震台站不是独立核算的，因此，相应的支出数据无法得到。

五是定额的公平性与事业单位特点突出之间存在一定的矛盾。定额是在同类单位之间起到公平与均衡作用的标准或水平，如果一个单位一个定额，就失去了制定定额的意义。而我们在测算试点事业单位定额时感到，由于事业单位类型多样，业务特点突出，地域差异较大，需要划分的类型太多。即使同一类型的单位之间，其开支水平也相差悬殊，给分档工作带来一定难度。为了照顾业务特点，有的单位基本形成了一个单位一个档次，如国家文物局下属5个博物馆，其定额标准就分为了三档，定额的公平性和过细的档次划分形成了矛盾。

进一步做好事业单位定额制定工作的建议

（一）研究确定适宜采用定额管理的事业单位范围并保持稳定。事业单位定额管理工作的难点不在于如何制定定额，而在于如何合理确定实施定额管理的单位范围、定额计算方法及定额计算对象等，范围一经确定后，在一定时期内应保持相对稳定。因为实行定额管理的单位，其项目支出尤其是专项业务费的核定方法与非定额管理的单位不尽相同；同一政策在执行时，定额管理的单位与非定额管理单位也有所区别，如年度调资政策出台时，财政一般对事业单位只安排70%—80%的经费，差额部分由单位用事业收入自行解决，而实行定额管理的单位，由于其事业收入已全部安排项目支出，没有再安排20%—30%工资缺口的资金。因此，对实行定额管理的单位而言，调资所需经费就应由财政全额安排。

（二）根据定额制定工作的需要，适时调整会计核算方法。定额标准是否科学合理，关键取决于各项支出数据，而支出数据要靠单位会计核算资料来提供，若会计账上没有数据而要靠人工事后拆分和估算，就影响了数据的准确性，而且有些数据还无法拆分和估算。如我们在测算试点高校生均定额时，研究生和博士生是按一定比例折合成本科生计算的，到底应按多少比例折合比较合理却不是一件简单的事情，因为高校在会计核算时并没有按本科生、研究生、博士生分别进行明细核算。要想取得满足定额测算要求的数据，必须加强会计核算等基础工作，在年初设置会计核算账目时就要与单位协商，按定额对象设置明细账进行账务核算。如综合性大学可按理科、文科、艺术等类设置分类账，各类下再按本科生、硕士生和博士生来进行明细核算。

（三）进一步夯实事业单位的基础管理工作。事业单位的部分日常公用经费定额与单位的房屋、车辆、设备等资产数量、新旧程度等因素密切相关，但由于很难准确掌握这方面的资料，暂时还无法全部按消耗标准或配备标准测算定额。要制定出准确合理的支出定额，应进一步加强事业单位的资产管理工作，摸清摸准某一时点单位房屋、设备、车辆等资产数量及状况，着手事业单位资产配备标准和有关消耗标准的制定工作，为事业单位定额制定工作打下坚实基础。

（四）加快支出标准的制定或修订工作。在制定定额过程中，有些支出无法按人员、物耗等标准来核定，而是要靠支出标准来约束，如人员经费中的政策外补贴，各个单位支出水平相差较大，发放的补贴名目也各不相同，这就需要财政部门来统一规范和明确。再如会议费、劳务费、咨询费等也无统一标准，各自把握的尺度不一样，引起支出水平的差异；还有一些支出，如差旅费、误餐费等，虽然有标准，但标准不符合实际，需要财政部门加快制定或修订相关标准。

（五）预算收支科目改革及财务会计制度等项改革应先行。财务会计制度、预算科目尤其是“目”级支出科目是事业单位会计核算的基础，财务会计制度和“目”级科目一旦调整，单位的会计核算就要跟着调整。如果年年变动，会影响单位前后年度数据的可比性，不利于数据的有效使用和定额制定工作的开展。