近年来，县域经济的发展步伐有所减慢，县乡财政留成收入增长不快，部分县乡收支矛盾相当尖锐，财政运行十分困难，有的甚至影响到社会稳定和政府威信。因此解决县乡财政困难问题已成为当前和今后财政发展的重要课题。

山西作为中部省份，由于不靠海、不沿江、不沾边，各方面的条件相对落后，县乡经济欠发达，财政困难问题更加突出，主要是收入规模小，供养人员多，财政入不敷出，债务负担重。截止到2003年底，全省119个县区中有60个县有赤字，赤字额达17.07亿元，占到这些县区当年一般预算收入的58.92%。全省县乡两级政府直接显性债务余额为121.77亿元，县均1.02亿元，按总人口计算人均370多元。巨额的债务和利息负担不仅使这些县区的财政风险日趋突出，而且进一步加剧了财政困难，陷入了债务危机。更为严重的是在困难县乡的财政呈现“饥饿”财政特征情况下，地方政府的“形象工程”、“政绩工程”却照搞不误，会议庆典不断、出国出差不少、铺张浪费现象屡禁不止；各类支出标准级级攀高，标准化、现代化、信息化的要求层出不穷；不计成本、不计效益地盲目争抢世行贷款、外国政府贷款、国债转贷和农业综合开发项目等。

县乡财政困难既有经济方面的原因，也有政治方面的原因，既有社会发展的原因，也有财政自身的原因，是我国改革进入攻坚阶段，经济处于转型时期县乡各种矛盾的综合反映。综合分析，造成县乡财政困难的主要原因有以下六个方面：

一是县乡经济对市场化改革的适应度不够。近几年，在市场竞争日趋激烈的新形势下，中西部地区的不少县乡企业由于观念、信息、管理等方面的原因，改革进展缓慢，没有及时建立起适应社会主义市场经济发展要求的现代企业制度，终因机制不活、管理不善、观念落后等原因被市场无情淘汰，而经营机制相对灵活的民营经济又在这些地区发展严重不足，这使部分县乡经济发展受到严重影响。在经济结构大调整、传统产业新型化、新兴产业规模化和可持续发展的新形势下，中西部地区不少县乡原来所谓的“支柱”产业如“五小”企业等纷纷关闭破产，导致传统财源急剧萎缩，同时受基础设施条件较差、资金短缺、技术落后等多种因素的制约，新的经济增长点一时又难以形成，致使县乡级财政收入增长后劲乏力。

二是政府行为不规范。其一是超财力办事。不顾县乡财政的承受能力，建设各种标志性工程；不转变县乡政府职能，热衷于办企业上项目；不考虑县乡实际，大搞达标升级活动；不考虑长远，片面追求短期政绩等等，都使县乡财政无喘息之机。其二是超编制进人。绝大多数县区对事业单位的编制管理较松，乱设事业单位、乱增事业编制的现象较为普遍。县乡党政领导在任期制的影响下，普遍存在突击进人的短期行为。在县乡财政供养人员膨胀的同时，工资标准又在不断提高，使原本财力不足的欠发达县乡财政更加困难。

三是支出决策权过度集中且规则紊乱。从现行财政支出制度看，许多财政支出标准如财政供养人员工资、公职人员差旅费、低保、农科教支出安排增长比例等都由中央政府级次统一确定，有些已经具体化为中央各部门随机和相互攀比地确定支出标准及要求，真正留归县乡自行确定的重要支出标准及要求微乎其微。反映在县乡级财政上，就是存在虚列预算的现象，如农业支出在年初安排预算时按法律法规保持增长，但在执行中往往到不了位；教育、卫生、农业综合开发等中央专款在申请时做出配套承诺，但在执行中却又难以落实等等。

四是现行财政体制存在不足。层层向上集中财力，影响了基层组织收入的积极性。以山西为例，按照现行财政体制规定，目前，75%的增值税和60%的所得税收入为中央收入。中央、省、市、县乡级财政分享增值税的比例分别为75%、8.75%、8%、8.75%；分享所得税的比例分别为60%、14%、12%、14%。这两个分量最重、最具活力、增长最快的税种被上级财政集中了大头，从而导致县乡级财政收入增长越快，留归当地的收入和财力的比重下降越快，极大地影响了县乡政府组织收入的积极性。2003年年县乡级一般预算收入占总收入的比重由2001年的59.43%猛降到了33.81%。

五是财力性转移支付不足。1994年—2003年，山西共上划中央收入903.14亿元，而同期中央对山西的税收返还、所得税收入基数返还、一般转移支付、调资、农村税费改革转移支付补助及追加专项支出共计898.9亿元，两者相差4.24亿元。如剔除不能由地方统筹安排的专项支出287亿元，则相差291.24亿元。近年来，尽管中央追加的专项支出也不少，但“打酱油的钱不能买醋”，对地方统筹理财没有多少帮助，有些专项支出要求地方配套，反而加重了地方财政负担。从转移支付的规范程度看，中央每年从集中收入中拿出多大比例进行转移支付没有确切的标准。

六是上级财政对改革成本估计不足。如山西农村税费改革后，如果要保证乡村各项事业发展不低于改革前的投入水平并符合有关法律法规和政策要求，实现“三个确保”，乡村两级的支出共需19.29亿元，而改革后财政可增收2.22亿元，加上地方各级财政预算安排2亿元，缺口仍有15.05亿元。对此，中央给山西的转移支付为9.5亿元，占缺口资金的63%。这部分缺口资金省市县无力补齐，致使乡村两级相关支出得不到保证，县乡财政收支矛盾更加突出。

剖析县乡财政困难的成因，我们认为，缓解县乡财政困难，应采取多管齐下、综合治理的办法。

一是县努力。即县乡级政府要立足自身，努力促进县域经济发展，不断增强财政收入增长后劲。第一，适应经济体制转轨要求，加快转变政府职能，进一步规范政府行为，坚持实事求是，坚持依法行政，真正把政府职能限定在搞好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面，把政府的工作重点放在创造优化发展环境、培育完善市场体系、推动企业制度改革、促进社会事业发展、维护最广大人民的根本利益上来，把保工资、保运转、保稳定作为考核县乡政府的首要政绩。第二，适应经济增长方式转型要求，采取风险投资、财政贴息、政策激励等与市场经济相适应的手段，大力推动经济结构的战略性调整，大力扶持资源消耗少、环境污染小、竞争能力强、市场效益好、人力资源充分发挥的产业、产品和项目，大力发展民营经济和第三产业，努力培育新的经济增长点，不断壮大县乡级财源基础。

二是省调控。即省级要在协调区域财力差距、缓解县乡财政困难方面承担重要责任，发挥调控作用。第一，继续推进撤并乡镇工作，积极试点县区撤并，切实加强行政事业单位人员编制管理，进一步加快事业单位改革步伐，精简压缩财政供养人员，减轻县乡财政负担。第二，合理划分各级的支出责任，进一步明晰各级的财权与事权，努力使县乡财政的事权与财权基本对称。第三，指导市级财政理顺市对县乡财政的管理体制，进行“省直管县”改革试点，不断加大省、市对困难县区的转移支付力度，建立增收节支奖惩激励机制，调动县乡财政组织收入的积极性。第四，继续加大对县乡农村、科技、教育文化、医疗、卫生等方面的投入力度，促进乡村社会事业全面发展，增强县乡经济可持续发展能力。

三是上帮忙。即希望中央在税收政策上适当放权，在转移支付上给困难地区更多的支持，以帮助困难县乡缓解收支矛盾，夯实发展基础。建议中央通过一定的权力下放，合理均衡各级财力，保证各级财政都能从国家财政收入的总盘子中得到保障本级政府正常行使职能的稳定财源，使各级都有稳定的、大宗的并能随经济发展持续增长的主体税种，都有必要的税种选择权、税率调整权和一定条件下的设税权，并在支出标准上为省以下各级政府留出必要的弹性空间，以调动县乡发展经济、自主理财的积极性。如近年来，随着煤炭形势的好转，国家可通过适当提升煤炭资源税税率新增一部分财政收入，用于解决煤炭等传统产业改造升级和生态环境治理等遗留问题，同时比照振兴老工业基地和西部大开发等战略，对中部地区特别是中部困难地区发展给予相应的优惠政策。

四是抓完善。即完善财政体制，规范转移支付制度，调动中央和地方两个积极性。分税制财政体制改革实施十年来，我国财政的“两个比重”有了很大提高，国家财政的宏观调控能力显著增强，具备了解决县乡财政困难的物质基础。为了稳固国家财政的基石，更好地调动中央和地方（特别是县乡）两个积极性，国家要进一步完善现行财政体制，适当提高县乡对主体税种的分成比例，或适当提高主体税种税收增量部分对地方的返还比例。要继续规范转移支付制度，切实增加财力性转移支付，减少专项转移支付，并在转移支付测算分配上充分考虑各地的特殊情况。

五是强管理。即将管理作为根本的兴财之道，以科学规范、严谨有效的管理举措促进县乡财政健康发展。一要强化征管。坚持依法治税，加强税源监控，整顿收入秩序，夯实收入基础，做到应收尽收。二要整合财力。按照集中财力办大事的原则，整合类别相同、使用方向相近的财政资金，切实解决财政资源分散、各自为战、缺乏规模效益等问题，确保重点支出、重大项目得到有力支持。三要调整支出结构。合理界定财政供给范围，科学确定财政支出优先次序，减少财政对竞争性领域的资金投入，从严控制一般性支出，严格规范职务消费，坚决制止铺张浪费行为，把财政资金更多地向保障低收入群体基本生活、扩大就业、完善社会保障体系、支持解决“三农”问题、促进教科文事业发展和加强环境保护等公共需要方面倾斜。四要提高财政资金使用效益。牢固树立节约和高效使用财政资金也是缓解县乡财政困难的有效举措的观念，坚持依法理财、科学理财、民主理财，完善管理制度体系，规范资金拨管程序，加大资金监管力度，确保财政资金使用效益的有效发挥。

（作者为山西省财政厅厅长）