2003年6月18日，安徽省10个县（市）正式启动新型农村合作医疗试点工作。为更好地掌握工作主动权，推动试点工作的顺利开展，我们先后对10个试点县的百乡千户农民进行了调查，在农家户院、田间地头与农民群众促膝谈心，还与当地相关部门的同志商讨改革办法，召开各种类型的座谈会近50次。

在调研中，我们提出了三个问题：一是农民群众真心想什么？二是政府作为的关键是什么？三是财政参与重点干什么？并得到了初步答案。

农民群众真心想什么

开展新型农村合作医疗工作，知道农民群众心里想什么很重要，这是政府制定政策的前提和依据，是增强工作针对性和掌握工作主动权的法宝。在座谈过程中，农民群众谈得最多的是“四盼”：

一盼实惠好处看得见。建立新型合作医疗制度，在资金上虽然各级政府出大头，但农民还是要掏钱。在安徽很多不太富裕的地区，一户一下子掏出四五十元钱，也不是个小数。农民群众在想，这几十元钱拿出去，我能得到什么好处？虽然是大病补助，如果我家一年都没人生大病，那我不就白出了？另外，很多农民希望合作医疗补偿的水平高一点，自己得大病时能尽可能多地得到补偿；希望合作医疗补偿的“门槛”尽可能低一点，对一些小病或小额的医疗费用也能兼顾；希望合作医疗补偿的范围大一点，对不生病或得不到合作医疗补助的，能通过开展体检或减少缴费等方式得到回报。

二盼公开公平要实现。农民群众最担心干部搞暗箱操作，因为最后吃亏的是农民。广德县新杭镇千口村农民陈传华呼吁：“合作医疗报销时要公开公平，不能有关系就多报、没关系就少报，不能穷人掏钱、富人得利。”铜陵县老州乡农民丁三改要求：“合作医疗要搞‘阳光工程’，政策要让老百姓明白，操作要让老百姓看到，结果要让老百姓知道，不能‘欺骗，和‘糊弄’我们。”

三盼简化手续要方便。农民群众普遍反映，参加合作医疗，非常担心在看病、报销和兑现时，手续繁琐，工作拖拉，不方便。广德县赵村乡西峰村农民胡祖原说：“我们住在山里，离医院、政府部门远，兑现补助办手续要跑很多路，经常是跑一趟，没摸着门；跑两趟，没见到人；跑三趟，事情还是没办成，跑得心都凉了。”

四盼政府诚信不要变。不少地方的农民群众对政府的诚信有些担心，他们强烈要求：一是各级政府承诺的资金一定要到位，不能把农民的钱收走了，政府又不出；二是合作医疗资金是“救命钱”，不能被任何人挪用，更不能把一些不合理的开支摊到农民头上；三是向农民承诺的政策要兑现，不能朝令夕改，想咋办就咋办，把老百姓不当回事。

政府作为的关键是什么

政府的重视与支持是建立新型农村合作医疗制度的根本保证。通过对10个试点县的调研，我们认为，各级政府在创新和构建新型合作医疗制度中应主要做好以下几个方面的工作：

（一）发动农民群众，实现新型合作医疗制度的广泛参与

农民群众的广泛参与是新型合作医疗制度持续运行的基础，农民群众的参与率，直接关系合作医疗大病统筹优越性的高低。针对农民群众目前存在的对新型合作医疗制度的一些疑虑和担心，重点需要做好三个方面的工作：

一是深入开展宣传工作。针对农民群众的特点和认识水平，安徽省10个试点县的政府开展了多形式、多手段的宣传工作，主要有：通过电视、报纸、广播、宣传车、板报等媒介的宣传形成良好的舆论环境；通过正面访谈的形式让农民去带动和说服农民，形成有利的工作氛围；通过“致农民群众一封信”等方式，让新型合作医疗深入千家万户；通过登门入户开展深入细致的宣传动员工作。

二是充分尊重农民意愿。推行新型合作医疗工作的出发点和落脚点，是农民群众“欢迎不欢迎，赞成不赞成，满意不满意”。试点县的主要做法是：在合作医疗试点启动工作中，按照自愿的原则尊重农民的选择权，不简单地依靠行政、经济等手段来强制推行；在合作医疗方案的制定中，认真倾听农民群众的意见和建议，认真考虑农民群众的利益；在实际运行中，尽可能多地考虑农民群众的实际情况和困难，给于农民群众更多方便和照顾。

三是注意保护和调动农民长期参与的积极性。新型合作医疗制度是一项长期的任务，不能“春办秋黄”，更不能“一蹴而就”。试点县政府非常注重研究解决农民群众长期参与的问题，采取了适当降低住院补助门槛、建立家庭账户、慢性病门诊补助、免费体检、二次补偿等多种方式，尽可能扩大合作医疗受益人群，保护和调动农民群众长期参与新型合作医疗的热情和积极性。

（二）规范医疗行为，促进新型合作医疗制度的健康运行

医疗行为规范与否，直接影响到老百姓的医疗费用支出和合作医疗基金的使用，直接制约着新型合作医疗制度的健康运行。医疗机构管理不好，农民群众的利益就会受到侵害，新型合作医疗制度的运行就会受到影响。通过调研我们认为，政府在规范医疗管理工作中要重点建立好三个机制：

一是建立医疗服务竞争机制。一方面可以从供方着手，通过定点医院资格的认定和药品集中招标采购的推行，选择能提供优质医疗服务、合理医药价格的医院作为定点医疗机构，促进医疗机构强化自身管理，因病施治、合理检查、合理用药；另一方面可以从需方着手，适当放开定点医疗机构，让农民群众拥有更多的自主选择权，促使医疗机构改善服务、降低成本。

二是建立医疗服务综合评价机制。政府在加强对定点医疗机构的经常性监督和指导的同时，还需要从“费用低廉、质量优良、手续方便、群众赞誉”等方面设立评价指标，对定点医疗机构进行定期综合评价，评价的结果向社会公布，让农民群众明白消费，让合作医疗资金合理使用，为新型合作医疗制度的运行提供优质的“平台”。

三是建立严格奖惩机制。政府可以通过对医疗机构的定期评价和考核，对违反新型合作医疗规定，乱开药、乱检查、乱收费，服务质量和服务态度差的定点医院和医生提出“警告”甚至取消定点资格或执业资格；对医疗行为规范、医疗服务便捷、得到农民群众普遍欢迎的定点医疗机构和医生，给予宣传和表彰。

（三）强化机构监管，保证新型合作医疗制度的高效运转

合作医疗经办机构是具体承办合作医疗工作的部门，是代表政府与农民群众直接接触的一个窗口。政府强化合作医疗经办机构监管需要着力做好以下工作：

一是资金使用的监管。合作医疗资金是参保农民的“救命钱”，绝不允许任何形式的挤占挪用；经办机构直接管理和支付合作医疗资金，是合作医疗资金使用的“阀门”。各级政府应围绕合作医疗资金的安全和合理使用，加强经办机构资金使用的监管，切实做到“三个确保”：确保合作医疗资金专款专用，确保合作医疗资金的安全高效运行，确保合作医疗资金能够全部、公正、有效地用在农民群众身上。

二是工作绩效的监管。合作医疗经办机构是代表政府向农民群众提供报销、结算、咨询等服务的一个平台，加强对其工作绩效的考核与监管将是各级政府的一项重要任务。经办机构工作绩效监管的核心是让农民群众真正得到“三个保证”：保证得到及时的费用报销，保证得到公正的补偿待遇，保证得到满意的服务效果。

三是信息披露的监管。合作医疗资金使用的信息披露是保证农民群众的知情权和监督权、保证新型农村合作医疗制度公开公平公正的一项重要措施，也是各级政府加强经办机构监管的一项重要职责。政府监管的重点是合作医疗资金使用信息披露的真实性、准确性、完整性、及时性，通过公开透明的监督制度，切实保证合作医疗资金的合理使用和广大农民群众的合法权益。

财政参与重点干什么

目前，财政资金是合作医疗资金来源的主体，积极参与建立新型农村合作医疗制度的工作，是各级财政义不容辞的职责。我们认为，财政部门在新型农村合作医疗工作中要重点要做好以下几项工作：

（一）做好合作医疗资助经费的审核

对合作医疗资助经费审核，目的是防止和避免虚报参保人数、垫付个人缴费、冒领财政资助经费等行为的发生。首先是对农民个人缴费的审核。审核的重点是农民的实际参保人数和农民个人缴费资金到位情况：一是相关凭证核查，主要是检查相关缴款凭证、银行对账单等，验证农民个人缴费资金是否真实、是否及时到位；二是相关资料核查，主要是检查参保农民的姓名、年龄、家庭住址和台账及总的参保人数，验证农民个人缴费资料是否齐全、缴费人数和缴费数据是否真实准确；三是入户核查，主要是随机抽取一定数量的参保农民，入户检查其缴费收据、合作医疗证卡等，验证参保农民缴费的自愿性、个人资金缴纳的真实性等。其次是对各级财政资助经费的审核。审核的重点是财政资助经费的安排和到位情况：一是通过对财政预算指标通知单（书）的核查，验证财政资助经费是否安排；二是通过对预算拨款凭证或下拨经费的指标单的核查，验证财政资助经费是否及时拨付；三是通过对合作医疗专用账户对账单的核查，验证财政资助经费是否到位。

（二）落实合作医疗资助经费的保障

安徽省是经济欠发达的地区，财政收支矛盾相当突出。要保证新型合作医疗制度健康运行，必须及时、足额落实各级政府资助经费。

一是做好资金筹措工作。各级财政要一方面努力增加卫生投入，并将新增的投入重点用于合作医疗等农村卫生事业，另一方面通过调整财政支出结构和卫生支出结构、控制和压缩一般性支出、严格预算追加、统筹安排预算内外资金等措施，千方百计挤出资金，确保合作医疗资助经费的需要。二是做好资金到位工作。各级财政在全面掌握新型合作医疗参保人数、扩面目标以及其他政策性因素的基础上，将合作医疗资助经费以及经办机构工作经费等及时足额列入同级财政预算，合理安排，科学计划，硬化资金渠道，不留经费缺口，确保合作医疗资助经费落实到位。三是做好资金拨付工作。各级财政对审核后的由本级承担的合作医疗资助经费，要加快资金调度，简化拨款程序，减少资金在途时间，保证合作医疗资助经费及时到位。

（三）参与合作医疗资金运营的监管

农村合作医疗基金属于民办公助性质的社会性基金，各级政府不仅承担着一定经济责任，还肩负着更重要的信誉和道德责任。作为政府的理财部门，积极参与合作医疗资金运营的监管是各级财政的重要职责。

一是做好资金专用账户的监管。从我们调研的情况看，试点县（市）对合作医疗资金专用账户的管理基本有两种形式：一种是资金纳入财政专户、实行收支两条线管理；另一种是由经办机构设立专户管理资金。对于后一种专户管理形式，各级财政可采取加盖印鉴增加监管环节、会同审计等部门建立定期核查等方式参与管理，保证合作医疗资金的安全完整，并实现合理的保值增值。二是做好资金支出的监管。在做好专户监管的同时，各级财政、卫生部门还需要建立合作医疗资金支出定期报表制度，对合作医疗资金的支出流量、动态等进行及时的监控。根据实际工作情况，可在市级建立支出月度报表制度，省级建立季度报表制度。通过报表的数据分析，对合作医疗资金流出量较大的或明显存在问题的，可及时核查追踪，确保合作医疗资金专款专用。三是做好资金收支平衡的监管。各级财政部门应会同卫生等有关部门，建立健全合作医疗资金收支监测预警系统，完善合作医疗资金收支平衡机制，保证农民群众的医疗费用补偿实现持续运行，保证新型合作医疗制度平稳运行。