按照国务院机构改革方案，国家国有资产监督管理委员会已正式挂牌运营。2003年6月4日国务院颁发了《企业国有资产监督管理暂行条例》，以法规的形式明确了国资委对非金融类国有资产实施监管的职责、内容及体制。但由于金融类国有资产监管主体的问题在这次国务院的机构改革方案中没有明确，引起了理论界及有关实际工作部门的广泛争议。本文拟就金融类国有资本出资人制度安排的问题谈几点看法。

金融企业也是企业，所有关于企业制度的安排都必须以现代企业理论为基础和依据。现代企业理论的内涵十分丰富，包括委托-代理理论、公司法人治理结构理论、产权理论以及资本结构理论等等，这些理论都与出资人制度密切相关。但是就其本质而言，委托-代理理论是最基本的理论，既是构建公司法人治理结构理论、产权理论以及资本结构理论的基础，也是构建包括国有资本出资人制度在内的所有企业出资人制度的理论依据和核心内容。

委托-代理理论是委托人与代理人签订一个合约，由代理人代表委托人来行事。显然，就国有金融企业而言，国家是国有资本的出资人，也就是理所当然的委托人，而国有或国有控股金融企业的总经理或董事长，则是扮演由国家授权对金融类国有资产进行经营管理的代理人角色。对于金融企业国有资本出资人的制度安排而言，有一个由谁或者说由哪个部门来代表国家行使国有资本出资人职责的问题。换言之，建立和完善金融类国有资本出资人制度，核心就是要解决三个问题：一是明确以国家出资人身份对金融类国有资产实施监管的主体；二是委派国有资本出资人代表并明确其主要职责；三是建立对国有及国有控股金融企业经理人员的激励与约束机制。

国务院2003年机构改革方案明确，人民银行将专司中央银行制定和执行货币政策、以及国家外汇和黄金市场等宏观管理方面的职能，对银行业、保险业和证券业的行业监管，则由新成立的银行业监督管理委员会以及原有的保监会和证监会分别负责。这样，对金融类国有重点金融机构的管理职责分工已经十分清楚：即国务院作为国有重点金融机构名义上的总出资人，继续行使任免国有重点金融机构主要负责人的职权，银监会、保监会和证监会主要履行对包括国有重点金融机构在内的整个金融业的市场准入、日常经营以及市场退出方面的业务监管职能，而财政部作为国有重点金融机构的资本提供者，则继续履行对其国有资本及重大财务事项的监管职能。我们认为，就国家对国有重点金融机构监管而言，在对国资委是否能够实现管人、管事与管资产三统一的预期目标缺少实践验证的情况下，国家暂时对国有重点金融机构出资人制度维持以上安排也未尝不可。但是，从国家加强对整个金融业的国有资产监管来看，这样的出资人制度范围过于狭窄，难以适应进一步深化金融体制改革的要求。因为除了国有三家政策性银行、五家国有及国有控股商业银行、四家国有资产管理公司、三家国有保险公司和一家国有证券公司等国有重点金融机构之外，还有大量的中、小国有或国有控股、参股金融机构存在，而且随着金融体制改革的深入，这类金融机构正在不断涌现。解决这些国有或国有控股金融机构国有资本出资人虚位、监管缺位以及管理层越位的问题，已是当前推进我国金融体制改革的迫切要求。我们认为，对这些金融机构，金融业务可以仍由各有关金融监管机构管理，资本与财务事项可以由各级财政部门管理，但其主要负责人包括董事长、总经理以及财务总监或总会计师等重要人事的安排，再由国务院及各级地方政府行使任命权显然是不合适的。有鉴于此，建立金融类国有资本出资人制度，已是迫在眉睫。

为此，我们设想两个方案：一是比照国资委模式，成立一个专司中小型国有及国有控股金融企业出资人职责的监管机构。但鉴于国有重点金融机构还需要维持现行的制度，这个新机构履行出资人职责的范围势必要将国有重点金融机构除外，实际结果将是各级政府还要为之付出很大人力、物力、财力，显然是不经济的。二是在国务院政府部门和机构中指定一个部门或机构行使国有资本出资人职责，这个部门或机构除了不行使对国有重点金融机构的主要人事任免权以外，其他职责则完全可以比照国资委的模式运作。这样既有利于保持政府机构的基本稳定，减少监管成本，也有利于进一步加强对金融类国有资产的监管工作，防范和化解金融风险。

按照以上设想，在采纳第二个方案的前提下，从对金融业的监管要求分析，可供选择的部门和机构无非是财政部门、人民银行，以及银行业监督管理委员会、保险业监督管理委员会和证券业监督管理委员会。具体指定哪个部门作为金融类国有资产的监管主体，或者说出资人代表，则需要在认真研究比较的基础上，作出一个比较理性的选择。

一是就银行、保险和证券三个金融行业监管部门而论，其主要职责是对包括国有及国有控股在内的所有金融机构的业务监管，尽管具有对金融机构主要负责人资格的认定权限，但也主要是从业务监管的角度考虑的，并不能从出资人的角度行使其权限。换言之，各金融机构的出资人有权提名若干名拟任命的高级管理人员名单，但是否可以任用，需要按照这三个金融监管机构的规定和要求进行考察，不符合有关法律法规规定条件的，金融监管部门有权予以否决，达到规定条件的，金融监管部门则无权否决。而从出资人制度安排的要求看，行使出资人职责的机构最重要的职责就是在符合条件的备选人员中确定由谁来出任董事长、总经理以及财务总监或总会计师的职务，这一点必须与提供资本方的个人或机构紧密联系。就国有或国有控股金融企业而言，如果将金融监管机构视同国有资本的提供方，与事实显然不符。退一步说，如果将金融监管机构界定为国有资本的出资人，由于其既制定资格认定标准，又行使任免大权，势必失去必要的约束制衡机制，出现对国有资本出资人资格认定随意，扭曲国有资本出资人代表委派制度的问题。

二是就中国人民银行而论，尽管正在修订的《中国人民银行法》仍然赋予其部分金融监管职能，但其主要职责是负责制定和执行货币政策，管理国家外汇市场、黄金市场等，加之其毕竟不是国有资本的提供者，长期以来没有履行过国有资产监管方面的职责，基本上不具备行使金融类国有资本出资人职责的条件，应当排除在外。如果将其指定为国有资本的提供者，授予其行使国有资本出资人职责的权限，势必将财政部门目前行使的国有资本与财务监管职责也一并划入人民银行，造成其权力过于庞大，难以集中精力完成国务院授予其制定与执行货币政策的任务。此外，这样的制度安排与目前国际上的通行做法也相去甚远。在我国已经加入世贸组织的情况下，有悖于建立和完善适应市场经济要求的金融监管体制的初衷。

三是就财政部门而论，无论是四大国有独资商业银行等中央直接管理的国有重点金融企业，还是其他非重点国有及国有控股的中、小金融企业，其资本金的注入、不良资产的处置、风险的最终承担以及其他资本与财务事项的日常监管，一直是由中央和地方各级财政部门负责的。可以说，除了人事任免权以外，财政部门实际上履行了国有资本出资人的所有其他职能。所以，我们认为，为了使金融类企业的国有资本出资人落到实处，切实防范和化解金融风险，尤其是防止金融风险转化为财政风险，国家指定各级财政部门履行金融类企业的国有资本出资人职责，应该说是在目前条件下建立金融类国有资本出资人制度的一个最佳选择。

建立金融类国有资本出资人制度，核心内容是如何选择和委派国有资本出资人代表，赋予出资人代表哪些权限，以及如何建立相应的激励与约束机制。

一是明确出任金融企业国有资本出资人代表的资格。国家有关金融监管部门分别对从事银行业、保险业和证券业工作的管理人员制定了具体的任职资格条件。我们认为，这也是国有资本出资人代表人选所必须具备的基本条件。同时，考虑到国有资本出资人代表是代表国家具体行使和落实所有者权益，不仅其业务素质要符合金融监管部门的规定，对其政治素质及领导组织能力也应有更高的要求。

二是依法建立委派程序。根据目前我国的干部管理体制，并不是明确财政部门行使国有资产出资人职责之后，就完全由财政部门决定国有资本出资人代表。初步设想是：财政部商中央组织和人事部门，并在征求有关银行业、保险业和证券业金融监管机构意见后，确定对金融企业选派国有资本出资人代表的候选人。对于国有独资金融企业，财政部门可以在商以上有关部门之后直接任命和委派；对国有控股或参股金融企业，财政部门在商有关部门提名的基础上，还必须依据有关法定程序正式产生之后，才能进入金融企业的董事会。

三是规定出资人的任期和职责。

四是规定国有金融企业配合出资人代表履行职责的责任。也就是说，金融企业的其他出资方代表以及企业内部的有关部门或行政管理人员应积极配合国有资本出资人代表依法履行职责。

五是对出资人代表建立相应的激励与约束机制。在激励机制方面，为了防止出资人代表的“寻租”行为或“道德风险”，财政部门应该明确金融企业国有资本出资人代表的工资和福利待遇，按其所在金融企业的标准执行。在约束机制方面，对出资人代表在任期出现重大工作失误的、因故已丧失履行其职责的能力的、有贪污腐败等重大经济问题或其他刑事犯罪的以及任期届满的，由财政部门商组织、人事部门以及有关金融监管机构后，撤销其出资人代表资格，或重新委派出资人代表。此外，出资人代表应接受政府有关部门依法对其工作业绩进行的考评和审计，财政部门同时应对出资人代表实行离任审计制度。

（作者为财政部金融司司长）