多年来,国家对国有企业进行了大量投资,形成了巨额的国有资产存量。但是随着形势的变化,有的国有企业或因观念保守,或因产品不适应市场需求,或因经营管理不善,造成了国有资产闲置和巨大的资源浪费。妥善地处置好这些闲置的国有资产,实现资产的有效流动,不仅会带动一些产业和行业的发展,从而为社会提供更多的就业岗位和机会,实实在在地增加一些人的收入,提高人民生活水平。而且处置后的国有资产可为政府提供源源不断的可用财力,为发展经济提供更为充足的财力保障。
一般而言,国有资产处置主要包括:出售、管理层收购、托管和租赁4种形式。其中前两种方式所有权和使用权皆发生转移,而后两种方式所有权不发生转移,只是使用权发生转移。不同的处置方式,会带来不同的处置收益,同时对政府可用财力的影响也不同。出售或管理层收购时,根据国有资产评估作价取得处置收入,一般情况下数额较大,缴入国库后,一次性成为当年政府可用财力增量。同时处置后的国有资产在社会生产中持续地发挥效用,焕发新的活力,也相应地带来了税收增量,在以后年度中形成政府可用财力的持续增长。托管或租赁时,一般情况下处置收入小于出售或管理层收购取得的处置收入,但在协议期(托管期或租赁期)内每年都有此项收入缴入国库,可以在以后年度持续稳定地成为政府可用财力增量4种处置方式中,只有采用管理层收购处置方式和出售方式中购买方是非国有企业时,国有资产的总值会减少,但同时政府可用财力却一次性地增加了一大笔数额;当购买方是国有企业,或者是国有资产实行托管和租赁时,国有资产总值不会减少,对国有资产总量不产生影响。
在处置国有资产过程中,政府可用财力是否得到稳定增加、国有资产是否能在社会生产中充分发挥作用并创造新价值应是国有资产处置合理与否的衡量标准。单纯地固守国有资产总值不减少,而将国有资产闲置或低效发挥作用,是不可取的,不利于促进经济发展。因此,应本着“发展是硬道理”的原则,有效盘活国有资产并持续地为政府带来可用财力增量,促进社会经济发展。具体措施包括:
一是成立专门机构。建议由政府协调,成立国有资产处置专门机构,组织专家对国有资产进行科学评估作价,同时对国有资产处置方式和盘活方案进行评审论证,切实简化处置手续,减少行政审批环节,有效缩短处置过程,快节奏地实现国有资产盘活。
二是正确评估作价。国有资产评估时,可用的方法有历史成本法、重置成本法和收益法三种。对可以实物形态出售的国有资产,如单独出售房产、设备等,应以历史成本法和重置成本法为基础,充分考虑资产的有形损耗和无形损耗后确定评估价。对于以企业形态出售的国有资产,则在历史成本法的基础上用综合收益法进行调整。即是说,对于盈利能力较高的企业,可以根据历史成本法计算出的企业净资产作基础适当调高作为评估价;对于盈利能力较低的企业(净资产收益率低于10%),可根据历史成本法计算出的企业净资产作基础适当调低作为评估价。
三是妥善处理历史包袱。不少国有企业的特点是大企业、小社会,在生产经营的同时还承担办街道、办学校、办医院等多种社会职能。国有资产处置时往往需要把这些非经营性资产进行剥离,否则企业处置后也没有市场竞争力。这些历史包袱的处置除了在资产评估时需进行剥离外,在交给当地政府时可能遇到的最大困难是财政的承受能力。企业原来承担的社会职能增加了企业大量费用,剥离后这些费用就变成当地政府的财政支出。解决办法是设立专项基金,其来源可从国有资产的处置收入和国有企业处置后在一定时间内的税收增量中提取,资金的分配则按谁承担谁受益的方式进行。
四是安排国企职工并轨。国企职工并轨在实际处置过程中经常面临思想问题和资金来源问题。解决思想问题需要企业和政府、工会做耐心细致的思想政治工作。解决资金来源问题首先应从处置收入中解决,不足以解决时则需增加财政支出。
五是解决职工内欠。部分国企存在一定程度的职工内欠,如欠社保、欠福利、欠工资等,严重者甚至欠差旅费。职工内欠的处理要视金额大小、构成等情况,在以下方法中选择一种或几种结合:从处置收入中解决,如果内欠较少,而处置收入较大,则此法可行;从政府财力中解决;处置收入不足,则需政府财力弥补;转股,可以考虑一部分国有资产量化到个人,连同职工内欠一起按一定比例折成股份;信托入股,可以考虑一部分国有资产量化到职工整体,然后通过信托入股形式折成股份,该股份的收益用于以后年度支付职工内欠。
需要指出的是,国有资产处置工作中,必须准确把握资产处置与资产保值增值的关系。首先,保值增值是国有资产处置的一个重要前提。长期以来,确保国有资产保值增值,避免非正常损失和流失一直是我国国有资产管理的核心内容和最终目标。具体讲就是,要对国有资产进行正确评估作价,使处置收益与国有资产净值相适应,确保国有资产价值不流失;要确保国有资产处置后被有效盘活,实现国有资产增值。其次,国有资产处置是实现国有资产保值增值的一个有效途径。对于闲置的或经营不善的国有资产来说,处置前如一潭死水,很难或只能是最低限度地实现国有资产的保值,增值就更难了。而处置后,盘活了国有资产,创造了新价值,才是真正地实现了国有资产的保值增值。第三,国有资产保值增值的基数应以其客观的使用价值为标准,不能以历史的账面价值为标准。严格地讲,国有资产的账面价值只代表以前的投资规模,而国有资产的现实使用价值是进行国有资产经营、处置和决策的重要参考依据。第四,保值增值是一个动态的过程,不是一个静态的过程。保值增值不仅仅要就资产处置本身来看国有资产处置收入,而且要从对政府可用财力的影响来看处置后国有资产为政府创造的税收增量,只有这样,才能真正把处置国有资产纳入到经济发展的大课题中去,才有可能妥善处理参与各方的关系。