编者按：

部门预算改革是构建有中国特色社会主义公共财政体制的一项重要制度创新。宁夏财政厅在这项改革创新中工作扎实，成效显著，尤其是勇于正视问题和矛盾，提出了进一步深化改革的目标、思路，值得关心此项改革的同志一阅。

改革预算管理，推行部门预算是推进财政预算管理法制化、科学化、规范化的重大举措，是适应社会主义市场经济要求的必然选择。我区在2000年部门预算改革试点的基础上，2001年逐步推开，2002年全面实施并加以完善和提高，初步探索出适应我区区情的改革新路。

部门预算编制改革的实践

2000年5月全国预算编制改革会议后，我厅开始着手部门预算编制试点改革，成立了以厅长为组长的部门预算编制改革领导小组，并制定了总体工作方案，赴河北、天津等地学习好的经验和做法；2001年正式启动了我区的预算编制改革工作，自治区本级97个一级部门、420多个二级单位全面试编部门预算，逐步扩大向人大报送审议范围。

根据财政部预算改革的总体要求，结合我区实际，我们着重作了以下几个方面工作：

报送人大审议的范围逐步扩大。2001年，在所有预算单位全面试编部门预算的基础上，选择自治区科技厅、教育厅、农牧厅、交通厅、社会保障厅部门预算上报人大审议，2002年上报人大审议15个部门，2003年上报人大审议61个部门，2004年部门预算将全部上报人大审议。

在收入编制上，不断深化“收支两条线”管理，突出“综合预算”。按照先纳入再规范的思路，首先将部门所有收入全部列入部门预算。强化行政事业性收费管理，将按规定应纳入预算内管理的行政事业性收费全部纳入预算内管理，并改革非税收入征收管理方式，实行“单位开票、银行代收、财政统管”，从源头上管好非税收入。在自治区本级全面推行“收缴分离”、“收支脱钩”的基础上，对预算外资金实行初步统筹，区别行政性收费性质，扣除收费成本性开支后按一定比例集中，打破预算外资金“谁收谁花”的惯有模式，支出按需求核定；对其它预算外资金开支的单位，严格财政汇缴专户管理，加大综合预算管理力度。在此基础上，又对行政和全额管理的事业单位（除学校和差额管理、政策性自收自支和其他特殊管理的事业单位）纳入财政专户管理的预算外资金收入，因非政策性因素影响出现短收部分，按照一定比例调减预算，因政策性因素造成的短收，相应调减年初预算；对行政、事业单位超收部分，按照不同比例调增年初预算；确因政策性因素形成的超收，经自治区财政审核后，按照超收部分的一定比例增加单位年初预算，初步建立了预算内外资金统筹的新机制。

在支出编制上，突出“零基预算”。初步确立了人员支出、个人和家庭补助支出按国家和自治区规定的政策标准，据实核定；日常公用支出按不同预算单位分类分档和定额标准核定；项目支出根据事业发展方向和财力情况适当核定。着重在分类分档和定额管理方面下功夫，初步建立了两类七档较符合我区实际的分类分档和定额管理系统。为编好部门预算，我们在2000年、2001年、2002年分别对自治区本级部门现有资源、收支状况、所属单位情况和人员编制等基本情况进行了全面清查，为编制部门预算和细化预算编制提供真实依据，为制定科学、合理的定员定额标准提供准确数据。在此基础上，根据预算单位性质、职能和工作量大小以及事业单位机构改革方向等因素，加以分析和归并，将性质相同，工作量大小和公共资源消耗相近的预算单位尽可能地划分到同一类档。初步将现有的97个一级预算单位划分为行政、事业两部分，其中：行政部分分为党政机关、民主党派、政法机关、行政执法部门和一般行政部门等五类，事业部分按照经费供给特点分为全额补助、部分补助和经费自给等三类，为实行定额管理创造条件。在充分调查、了解和听取有关部门意见的基础上，按照综合预算原则，在行政事业单位分类分档基础上，按照经验和因素测算方法逐一确定各类各档日常公用经费支出综合定额标准，以适应不同部门和单位对公用经费定额的需求，使分类分档及定额管理更趋科学合理。

除了在编制基本支出预算时严格按照“零基预算”方法，在项目支出预算编制中也逐步采用“零基预算”方法。2001年开始，参照中央部门预算有关项目预算的管理办法，逐步规范项目预算管理，加大了项目库建设力度，建立了预算单位项目备选库和财政部门的项目预算库。预算单位根据需求的轻重缓急，将项目排序纳入项目备选库，由各业务处根据资金情况和投放重点，对项目进行筛选纳入项目预算库。一般项目预算一年一定，续建项目实行滚动预算。

部门预算编制改革的基本成效

通过近两年来自治区本级部门预算的编制和执行，尤其是2001年部门预算的全面推开，我们切身感到预算管理改革的积极作用正逐步显现。一是以部门为主体的部门预算编制体系初步建立。部门预算运用了零基预算、综合预算和细化预算的编制方法，注重客观因素，减少人为因素，使部门预算编制体系建立在公平、公正、科学的基础之上。二是预算的法制性明显增强。部门预算要求依法理财、民主理财，财政资金的使用和分配体现公开、民主和透明的原则，预算一经批复，政府、财政和部门的行为都要受到约束，初步解决了“一年预算，预算一年”，跑资金、要追加等问题。三是增收节支积极性增强。实行部门预算后，政策明确、目标明确、责任明确，部门增收节支的积极性明显增强。在收入方面，各预算单位能够依法行政、严格执收，减少了跑冒滴漏。在支出方面，有些单位实行了内部核算制度，将定额指标层层分解到各处室，有效控制了公用经费支出；有些单位通过使用磁卡电话、控制复印、减少会议、缩短会期以及减少临时工等办法，有效地控制了各项弹性支出。四是增强了政府宏观调控能力。部门预算采用零基预算的编制方法，把有限的资金重新组合和分配，减少了资金使用中的损失浪费，保障了重点、急需项目的资金需要；通过实施综合预算，优化财力配置，加大了政府宏观调控的力度。五是进一步严肃了财经纪律。通过细编预算，解决了预算安排不能落到具体项目，导致资金被挤占、挪用的问题；实行预算内外资金统筹管理，减少了“小金库”；实行定员定额标准，防止一些部门不合理的开支等等，从而进一步严肃了财经纪律。

预算编制改革中存在的问题

宁夏预算编制改革起步时间不长，尚处于两种管理方式接轨时期，与规范的部门预算相比，仍有一定差距，在不少方面还不完善，主要体现在：

1.科学的支出标准和预算定额体系尚未建立，没有形成涵盖全部经常性支出的定额体系。目前的预算定额体系只是对预算拨款的简单平均，在资金来源上没有包括各部门组织的收入，不能反映出各部门实际消耗的真实水平，在定额测算上，缺乏准确的基础数据，标准也不尽科学合理。因此，目前自治区本级部门预算还不能完全摆脱传统的“基数加增长”的预算编制方法。

2.非税收入缺乏有效的监控手段，尚未形成真正的部门综合预算。一方面，由于各部门缺乏正确的认识，征管手段比较落后，监管不力，导致非税收入不能应收尽收，存在坐收坐支、少报瞒报收入的现象；另一方面，政府性基金、预算外资金目前仍实行与预算资金不同的核定办法，财政部门对预算外资金的支出安排缺乏必要的预算控制和监督，没有真正实行收支两条线管理。

3.项目预算管理体系需进一步科学规范。项目预算既缺乏一套行之有效的管理办法、评价标准和认证规范，又缺乏专家论证审查和公开招标投标的运作程序，安排的预算缺乏科学性，同时，相当一部分专项资金在年初预算中落实不到具体项目，执行中随时安排，项目资金安排仍是预算管理的薄弱环节。

4.财力不足影响着改革的进一步推进。目前自治区财政相当困难，在保证人员支出后，预算所剩财力很少，对基本公用支出定额标准的制定还只能采用将多个支出科目合并为一个综合定额项目的方法，尚不能细化制定每个支出科目的定额标准；此外可用于项目支出的资金则更少，无法满足各部门单位日益增长的资金需求。

完善预算改革的几点思考

1，分类分档和定额标准应充分体现事业单位的支出特点。由于事业单位支出情况千差万别，如果不按其特点划细类档，就很难满足不同预算单位的不同需求。因此，应尽量划细类档，并充分考虑事业单位的工作特点，使不同类档事业单位的定额标准更切合实际。由于缺乏统一的公共资源配备标准，很难合理、准确地核定单位基本支出，建议国家对已有的公共资源配备标准按照实际情况予以修订，尽快制定有关单位公共资源配备标准和公用经费定额标准测算方法的规范性文件。对配备标准没有规定的，比如微机、打印机、复印机的配备数量、更新年限、耗材多少等等，也应抓紧制定一个指导性的意见，供各省市参照执行，使部门预算支出核定更趋于标准化、科学化。

2.尽快建立完善的项目预算管理机制。项目预算的编制一直是部门预算中的难点，建立项目库和项目筛选评价体系尤为重要。一方面，应提早进行项目研究和论证，加强项目备选库日常建设。应于每年年初就下发项目预算编制的通知，要求各部门和单位提早开展项目的研究、论证和计划编制工作，充分考虑下一年度的项目需求，分类排队纳入项目备选库。另一方面，通过制定项目预算管理办法和评价标准，明确项目的申报、审查程序和不同部门对项目的管理权限、职能，逐步强化具有二次预算分配权部门的评审论证专司机构职能，逐步提高项目评审论证机构的评审论证能力，最终实现由政府专家组织对经过审核论证的项目进行综合评价，确定纳入预算的项目，确保项目预算科学、可行。

3.有关配套改革应同步进行。部门预算内容丰富，涵盖广泛，涉及方方面面的政策、制度和规定。它要求这些制度、规定和标准必须统一、规范，以适应部门预算的要求。因此，很多方面的改革与部门预算要同步进行，如预算分配权、单位预算管理方式、住房资金管理、社会保障制度、国库集中收付制度等方面的改革，需统筹考虑，统一进行，确保预算改革协调推进，相得益彰。

（作者为宁夏回族自治区财政厅厅长）