观察近年宏观调控政策，利用投资调控经济增长的政策占了绝大多数，而利用消费促进经济增长方面除了给离退休人员、下岗工人和机关干部涨工资外，其他措施很少。究其原因，不是因为消费者没有钱，而是因为钱在消费者手中，政府对消费者的消费行为影响或干预能力有限。政府在消费促进经济增长方面有两种办法可以有所作为，一是通过财政直接增加低收入阶层的收入，可以像增加投资一样的促进经济增长；二是可在形成消费者收入的源头上，通过改革措施，调整收入分配结构，提高中低收入阶层的收入水平，实现收入的再分配，最终通过消费者自发的消费行为，达到消费促进经济增长的最终目的

调整收入分配的结构，就是要在坚持允许一部分人先富起来政策不变的前提下，对不合理的收入分配体制进行调整，以满足促进增长的需要，走共同富裕的道路。目前大体存在如下几方面的不合理收入分配格局的形成机制：即城乡收入分配、垄断分配、财政分配、国家有关政策形成的分配、灰色经济形成的分配等，导致了收入分配差距的扩大。

（一）城乡收入分配差距过大，农民收入增长受到限制。农民收入过低，城乡收入差距过大，是制约经济快速发展的最关键因素，同时也是中国经济还具有巨大增长潜力的最关键性因素。可以说，解决好了农民增收的问题，就基本解决好了未来中国经济的发展问题。形成我国城乡收入差距的原因是多方面的。

从内因来看，是现行乡村体制形成的必然结果，其原因主要有三点：一是设置乡级财政，乡级财政自立，改原来的全额拨款制度为部分人员的部分拨款；自立后乡级增加了大量管理人员，增加人员的费用上面没有来源，也就只好通过乡统筹转移到农民身上，于是就有了乡统筹。二是民办教师改公办后设立的教育费附加。改革前乡村的大量民办教师，是通过在生产队计工分取酬，没有直接增加农民的经济负担（指现金），改革开放后，经过较长时间的改革，一部分民办教师经过培训考核转成了公办教师，这些教师的工资，与乡干部一样，也只有部分拨款，大头来源于乡统筹，由乡财政解决。据了解，这部分费用占到乡统筹的一半，成了农民负担的第一大因素。三是在农民中，建立了一个特殊拿工资阶层，设立了铁饭碗。改革前，大队和生产队干部都是义务的，与社员同工同酬，没有额外收入，改革后，设立了一个拿工资阶层，主要是村组现职干部和退下来的村级干部。一般一个村有10人左右拿工资，多少不一，发达地区一人一年拿1万多，中部地区5000左右，少的也有1000多。由于部分农民干部也端上了铁饭碗，又给农民增加了一个历史上从来没有的负担。除此之外，农民还存在较大的债务负担问题，据了解，有的地方的债务负担已经到了相当严重的地步，乡镇、村组、农户均存在不同程度的债务负担，债务负担主要是因为前述三个负担太重长期积累造成的。

从外因来看，主要有以下几个因素，一是国家对农业、农村和农民的投入较少，国家财政支出中农民能直接得到的好处少；二是严格的户籍管理制度，限制了城市化的自然进程，加大了农民进城、农村城市化的成本，形成了世界上特有的城乡经济相对分离二元经济现象；三是城市在招工时存在歧视农民现象，农民进城打工需要办理各种手续，交纳各种费用。

总之，由于农村内部和外部因素的共同影响，形成了农民收入提高的体制制约，造成了城乡差距扩大的局面。

（二）不公平竞争环境，形成不公平收入分配机制。在当前中国经济中存在种种不公平竞争环境，其直接后果就是导致不公平的收入形成机制。主要包括经济特区、各类开发区、保税区、高科技园区与普通地区的不公平竞争环境，以及外资企业与内资企业之间的不公平竞争环境。由于这些特别区域、特殊企业享有特殊政策，使得它们就有了比普通地区或企业更多的条件发给职工较多收入（如这些地区或企业比别的地方或企业的税率要低，获取公共服务的各种收费少，成本相对较低），这就是当前我国经济中不公平收入形成机制的一个重要方面。

（三）垄断形成的不公平收入分配机制。目前我国行业垄断的现象还比较普遍，主要的垄断行业包括石油生产、石油化工、烟草、黄金、进出口贸易、邮电通讯、航空运输、金融、保险、电力生产供应、广播电视、新闻出版、医疗、铁路、城市供水、供热、供气等。这些行业由于缺乏竞争，一般服务定价都比较高，使得它们的平均利润大大高于社会平均利润水平，因此造成社会财富高度向这些行业集中，这些行业的工资平均水平大大高于社会平均工资，因此，垄断也就成为了我国一个重要的不公平收入分配形成机制。

（四）财政分配形成的收入分配不公。改革开放后国家实行允许一部分地区、一部分人先富起来的政策，而且，确实有一部分地区、一部分人先富起来了，但有些致富并非建立在公平竞争的基础上。前面第二点讲的是财政上间接的支持，是通过财政少收实现的支持。还有一类是国家财政的直接支持，如在一些地区实施的较长时间的财政包干政策，使这些地区承担较别的地区低得多的财政负担，因而财政直接肩负了让一部分地区先富起来的职能。1993年实行税改后，财政上仍然还有类似的优惠，如对某些发达地区，中央财政对其的返还甚至比其对中央财政的贡献还大。正是有这种支持，使一部分地区实现了更快富裕，而这也形成了个人收入分配在地区间的不公。

（五）灰色经济分配造成的收入分配不公。灰色经济一度曾经很猖獗，如在1999年打击走私时，一年之间增加了近千亿的关税，而以前的总关税也不超过1千亿元。这是否意味着以前存在这么严重的偷税漏税呢？若是的话，可见其规模之惊人，当然致富的只是极少数人。还有目前还存在的地下烟厂、地下光盘生产线、屡禁不止的假冒伪劣产品制造、盗版书籍等，用很少的投入，实现暴利，也使一部分人先富起来了，这也是不公平收入分配机制的一部分。

（六）东中西部地区差异造成的收入分配不均。东中西部地区存在着历史、地理、文化上的巨大差异，这是造成东中西部地区收入分配存在差异的主要原因。历史上东部地区富裕，西部地区相对落后；地理上东部地区多平原，土地肥沃，雨量充沛，西部地区多山地，又缺水；文化上西部地区也较东部地区落后，多种不利条件是形成地区间收入差距大的主要原因。

经过20年改革形成的我国目前收入分配体系，存在着收入分配差距持续扩大的弱点。据国家统计局的现有资料测算，反映收入分配差距大小的基尼系数为0.397，接近国际公认的警戒线，说明收入分配体系有必要进行调整。另一方面，根据现有分配体系形成过程来看，也有必要进行新的调整，如前所述的那些人为扩大收入分配差距的因素，在政策开始形成的那个时候可能是合理的，符合当时的情况，但经过20年的发展，当收入分配差距扩大到现在这种程度时，就显得不合时宜了，需要用新的政策取而代之，要通过改革重组收入分配体系，缩小收入分配差距，保持社会稳定，促进经济健康发展。笔者认为应从如下几方面重组收入分配体系。

（一）提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，进一步强化中央财政的宏观调控职能。

“十五”时期这两个比重分别要达到20%和60%。目前，我国财政属于吃饭财政，财政的力量很有限，主要原因是我国全部财政收入占GDP比重低，目前仅占14%多一点。而一些发达国家仅中央财政占其GDP的比重就远高于这一比例，如美国20%，日本21%，德国30%，法国、意大利近40%，这些国家中央财政具有很强的调节能力，而我国中央财政的调节能力较弱。因此有必要增加税源和加强税收征管力度。

（二）打破垄断坚冰。目的是将垄断行业的高收入和高额利润适当缩减，打破现在社会财富向这些行业集中的现象，一方面减少消费者消费垄断行业服务的支出，另一方面增加国家财政的收入。为此笔者有以下几项建议：

1、通过法律，确立政府和消费者参与垄断行业服务价格制定的法律地位，使垄断行业价格既有利于该行业的发展，又有利于扩大垄断行业服务的消费，实现政府、企业和消费者三赢，而不是目前的单方面确定价格，单赢的局面。

2、对垄断行业实现的超额利润，国家财政要通过国有资产收益权参与分配，加大财政的调节能力。因为垄断权力是国家赋予的，因此国家有权分享其利润。建议垄断行业超额利润2/3可用于本行业发展，1/3上交国家财政，用于社会发展。

3、加强垄断行业竞争力度，扩大行业准入程度。

4、加强垄断行业的审计，规范垄断行业核算体系，严防垄断行业出现加大成本，损公肥私，转移、浪费国家资财的现象。因为垄断行业均为国有，加强这方面的监管非常有必要。

（三）加强政府宏观管理职能，整顿经济秩序。由于国家宏观管理职能不到位，使某些领域经济秩序混乱，造成巨额税收流失。因此，有必要建立针对不同领域的专门执法队伍，整顿经济秩序，以加强征管力度。

1、继续加大关税征管力度，打击走私、贩私。1999年国家建立一支税警队伍，增加了1千亿元的关税收入，充分体现了加强国家宏观管理职能的巨大作用。这支队伍花费不过10多亿元，而创造的是其100倍。

2、建立专门打击出口骗税的队伍，增加财政收入。据外贸部门估计，2000年的骗税损失在300亿元以上，国家也开展了专项整治活动，但往往是短期行为，必须有长期的打算，如果一年少损失200亿元也是不小的成就，它相当于一个中等以上省一年的财政收入。

3、打击制、售、使用假发票，维护经济秩序。假发票泛滥，扰乱了经济秩序，给国家财政造成的损失难以估量。应建立专门队伍，打击制、售、使用假发票现象，此举可大大增加国家财政收入，规范市场经济秩序。

（四）调整并实行新的经济政策。前述不公平竞争环境，不公平财政政策，大多是对发达地区有利的，对外资企业有利的，这些政策在当时发挥了积极作用，也确实让一些地区、一部分人先富起来了，然而这种政策长期执行不变，就失之偏颇了。为适应加入WTO的需要，为适应发展中西部地区的需要，应把原来对东部地区的优惠政策向中西部地区倾斜，即实行新的非均衡经济政策，等到在东西部地区实现均衡发展后，最终取消这些政策。

（五）建立符合中国国情的经济发展政策。为解决农村人口城市化的问题，建议国家在确定发展政策时，高度重视中国国情，把发展劳动密集型产业放到一个很重要的位置，吸引更多农村人口就业，为解决农村、农业、农民问题作贡献。