新形势下投资建设领域政策热点观察和趋势研判

梁舰

2022年，宏观政策调控更加灵活精准，预期中国经济将继续复苏，复苏动能也将逐步由外需拉动向内需外需双驱动转换。笔者结合当前的经济发展形势，观察投资建设领域政策热点和行业焦点，分析和预判未来趋势。

专项债将继续保持 3万亿元以上的额度

2021年新增专项债发行前慢后快，投向领域虽仍以基建为主，但保障性安居工程的占比较上年明显增加。目前 2022年提前批次的 1.46万亿元的额度已经下发，2022年专项债券发行要把握好三个字:早、准、快。

2021年国家更为注重债务风险防范并通过绩效管理的方法提高有效性。财政部出台了《关于印发＜地方政府专项债券项目资金绩效管理办法＞的通知》（财预〔2021〕61号），对专项债券的绩效管理提出了具体要求和操作指引。中建政研集团作为专项债咨询领域的排头兵，判断 2022年地方政府债券资金“借用管还”等各阶段将做到更加精准、更可持续，更多的资金将投入到群众期盼、效益明显、投入产出相对较高及国家重大战略的项目中，为“十四五”期间基础设施补短板、创造区域发展新动能提供支持。笔者认为，未来针对专项债券的申报必将更为注重实质，需要重点考虑是否具备资金尽快投入的条件，项目是否具有实际的融资与收益平衡能力，投向领域是否在支持范围内等，这些内容在事前评估中必将体现得更加深入。2022年，预计专项债券项目的评价结果应用会影响本项目的续发情况与本地区的债券额度获取。债券额度分配更应注重的是绩效管理的实效、排名，体现竞争性。预算绩效的工作重点将更为注重指标库、管理流程、目标管理与审核等基础工作的落实。

PPP依然在规范中发展、发展中规范

任何事物都是在发展中规范，在规范中发展。PPP模式不仅是一种融资模式，更是一种项目管理模式，还是一种政企合作模式，符合现代财政管理制度，合规的 PPP项目不应列为地方政府隐性债务。作为 PPP服务机构，中建政研集团曾参与了多个政策文件研讨，同时为大量项目提供咨询服务，预测 2022年，各地对 PPP模式的重视度将越来越高，入库项目数量将进一步增加；随着专项债券更多且更精准地投向重大项目，城镇及农村污水、垃圾处理等重点领域将重新回归采用 PPP模式；中期评估及绩效评价将进一步加强，山西、河北、安徽等地已出台绩效评价管理制度；部分省份开始探索“专项债+PPP”模式的有效结合，将撬动社会投资，发挥协同效应。鉴于 PPP模式在固定资产投资方面的重要作用，PPP模式在助力区域经济高质量发展方面将大有可为。

城市更新在全国逐步展开

随着“十四五”规划明确提出实施城市更新行动，城市更新已上升为国家战略。2021年 11月，住房和城乡建设部办公厅印发《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，对城市更新行动试点进行了部署，提出对 16个省份的 21个城市开展第一批试点；之后国内 30余个城市也相继发布城市更新政策。从城市更新的底层规划逻辑来说，我国的城市更新已从“产——人——城”开始向“人——城——产”转变。以人为本是城市更新的关键，城市空间是城市更新的基础，产业发展是城市更新的动力。报告显示，我国城市更新市场空间大，且规模日益扩大，目前存量总市值为 500万亿元，按年城市更新速率 2%计算，城市更新项目将释放出每年 10万亿元的价值。目前部分城市已逐渐步入存量时代，城市更新作为当前城市存量发展的重要途径，对激活城市存量土地、满足住房需求、提升城市的未来发展空间意义重大。对于参与主体来说，城市更新受中央及地方政策扶持，参与城市更新项目，可以有效降低土地成本和融资利率，获取更高收益。同时，城市更新项目也对参与主体在经营能力、融资能力及协调能力等方面提出更高要求，而专业咨询机构的引入将助力各方主体更加顺利、快速地推进项目。

绿色金融市场规模将不断增加

2021年是全国碳市场启动上线交易元年。2021年 4月人民银行、发展改革委、证监会印发《绿色债券支持项目目录（2021年版）》，实现三大重点突破，绿色项目界定标准更加科学准确，债券发行管理模式更加优化，为我国绿色债券发展提供了稳定框架和灵活空间。央行鼓励商业银行设立碳减排支持工具，撬动更多金融资源向绿色低碳产业倾斜，主要支持清洁能源、节能环保、碳减排技术等领域 23个子领域。国际上中欧等经济体共同发起《可持续金融共同分类目录报告——减缓气候变化》，目前覆盖了能源、制造、建筑、交通、固废和林业六大领域的主要经济活动，为我国参与全球绿色金融提供了统一标准。

根据《2021年境内绿色债券年度报告》，2021年境内贴标绿色债券共计发行 491只，发行规模达 6114.54亿元，累积发行规模突破 1.7万亿元。 2021年我国绿色债券市场诞生新的子品种——碳中和债，共计发行 302只，发行规模达 2586.35亿元，占整体绿色债券发行规模比例达 42.3%。2022年在碳达峰、碳中和目标约束下，绿色金融激励政策将更加走向实质化，绿色金融市场规模将不断增加。货币政策将在“双碳”领域和高质量稳增长方面引领投资方向。财政政策方面提出适度超前开展基础设施投资，主要是在减污、降碳、新能源等基础领域提供支持，既扩大短期需求，又增强长期绿色增长动能。

“双碳”目标逐步落地

“十四五”时期生态环保工作更加注重精细调控、鼓励机制创新、追求高效质变。2021年，我国基本完成双碳“1＋ N”政策体系中核心体系建设， 7月 13日，全国碳排放权交易市场正式启动，至 12月 13日碳排放配额成交额突破 30亿元大关，有望成为全球最大的碳交易市场。2022年是碳排放市场的制度建设高峰年，将集中制定更新配额发放标准、修订碳排放核算和核查规范以及重启中国核证自愿减排量（CCER）机制。2021年印发的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》针对以往社会资本参与难、参与少的问题，提出“项目+产业”“项目+碳汇”“项目+资源”三种生态环保项目收益获取模式，精准且有效，堪称重大创新。2022年各地将陆续出台系列措施，支持和鼓励社会资本参与生态环保工作，掀起生态环保社会资本投资热潮。

REITs有序推进

截至 2021年底，共有 11只公募 REITs发行成功。展望未来的发展趋势,首先，我国有可能成为全世界最大的 REITs市场，总体规模可能超过万亿元。其次，REITs项目的申报区域在京津冀、长江经济带、雄安新区、粤港澳大湾区、海南、长江三角洲的基础上，新增黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略区域，基础设施 REITs资产种类愈加丰富，相关政策的出台意味着 REITs进入全面提速的快车道，2022年将是 REITs大火的元年。第三，多地开展 REITs项目的培育工作，培育多层次的 REITs项目并进行分类管理。据不完全统计，北京、上海、苏州、广州、南京、西安、无锡等地相继出台支持 REITs发展相关政策，鼓励符合条件的优质资产打包发行 REITs产品，建立项目储备库强化 REITs培育意识。作为一种金融工具，公募 REITs必然会成为投建企业、行业运营商、地方政府及各级平台公司瞩目期待的创新模式。

乡村振兴一二三产融合渐成发展趋势

近年来，以农业农村资源为依托的新业态大量涌现，产业融合日益加深。从目前的发展现状来看，截至 2021年，中央财政共投资344亿元支持建设 100个优势特色产业集群、188个国家现代农业产业园、1109个农业产业强镇，从省、县、镇不同层面，围绕优势特色主导产业建设农业产业集群。通过中央财政资金的支持引导，促进“产加销服”“科工贸金”“农文旅教”全产业链发展，建成了一批产值超 1000亿元重点产业集群和产值超 100亿元的优势产业集群，有力带动引领乡村产业发展。

未来一二三产融合发展的主要路径有三种:一是农业农村部高度重视培育现代化农业试点，将以现代化农业试点为抓手，以农业类申报为路径，把现代农业产业园、产业强镇、产业集群、休闲农业、现代化农业示范区等试点作为乡村振兴的重要抓手，引领乡村产业振兴和农业现代化。二是以项目为载体谋划符合政策导向的项目，创新多元投入，加强政策资金资源集聚，合理用好土地出让收入，鼓励金融机构创新服务和产品，促使项目落地。三是引导社会资本投资，多方筹措资金支持农业融合化发展建设，通过政企合作、资源补偿、政策性优惠贷款等方式吸引社会资本进入，共同推进一二三产融合发展。（作者为中建政研集团董事长）责任编辑雷艳