地方政府债券发行选择和绩效管理

张怡亮

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。开展政府债务项目绩效管理，地方政府要关注对政府

债务的支撑能力，以保障债券资金使用效益，有效防范地方政府债务风险。笔者认为，地方政府应按照公共物品的紧缺性和重要性

确定重点支持领域，根据公共物品属性合理选择债券发行类型，并明确地方政府债券项目的绩效管理流程，加快推进全过程绩效管理。

地方政府债券的类型和发行选择

地方政府债券按资金用途和偿还资金来源分类,分为一般债券和专项债券。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，

由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政

府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

根据公共物品理论，社会物品按生产主体和社会性质的不同，可划分为私人物品和公共物品。私人物品的主要特征是取得的竞争

性和受益的排他性；反之，公共物品的主要特征是取得的非竞争性和受益的非排他性。按是否同时具有非竞争性和非排他性，公共

物品又可细分为纯公共物品和准公共物品。有经济学家进一步区分准公共物品的不同特征，将兼具非竞争性和排他性的准公共物品称

为俱乐部物品，将兼具竞争性和非排他性的准公共物品称为公共池塘资源。

地方政府债券的绩效管理思路

考虑到专项债券在发行、管理和使用方面的要求比一般债券更多、更全面，更具有代表性，笔者以专项债券为例，现对其绩效管

理流程提出以下构想。

（一）项目申报前要明确绩效目标。绩效目标是指项目使用政府债券在一定期限内预期实现的产出和达到的效果。绩效目标是政

府债券项目绩效管理的基础，主要包括绩效内容、绩效指标和绩效标准。按照“谁申请债券、谁编制目标”原则，绩效目标应由项

目申报单位编制，项目主管部门审核，发改和财政部门应对绩效目标设置的科学性和合理性提出意见、建议。项目申报单位要通过设

置绩效目标明确债券资金投入和产出、项目管理过程和效果等。

（二）项目入库前开展事前绩效评估。事前绩效评估是指对项目申请政府债券决策依据充分性、项目收益性、筹资合规性、绩效

目标合理性、实施方案可行性等进行论证评估。按照规定，专项债券项目应纳入项目库管理，涵盖项目总投资及分年度投资计划、

融资规模及期限、预期收益及分年度偿债安排，资产评估价值等信息。在项目入库前，项目主管部门应对拟发债项目进行事前绩效评

估，由于专项债券资金不同于一般财政资金，应重点论证项目的公益性（公共物品属性）、资本性（能否形成实物工作量）、收益

性（项目未来实现的收益是否能够覆盖本息）和外部性（带动有效投资、溢出效应、债务风险）。事前绩效评估应作为项目入库的前

置条件，对于未进行事前绩效评估或评估结果较差的项目，应不支持入库。

（三）债券使用过程中实施绩效运行监控。绩效运行监控是对债券项目实施情况和绩效目标完成情况开展的监督、控制和管理，

重点关注债券资金的使用效率和项目的实施效果，包括资金使用进度、工程建设进展、对应资产及项目收益的实现情况、债券信息

公开情况等。由于专项债券项目建设和运营周期一般较长，项目投资金额较大，通过实施绩效运行监控实现对债券项目的全生命周期

管理至关重要。通常认为，一般财政资金预算绩效管理的核心是绩效评价，与之不同，债券项目绩效管理的侧重点应是绩效运行监

控。通过实施绩效运行监控，实现对债券资金的全生命周期监管、项目建设运营的全生命周期管控。项目收益的全生命周期预算管理，

关系到债券资金能否真正发挥效益、项目建设运营成败，这也是债务风险控制的关键。按照“谁使用债券、谁负责监控”的原则，

债券资金使用单位应定期收集、分析、汇总绩效监控信息，并对偏离绩效目标的原因进行分析，及时采取纠偏措施，保障债券资金安

全高效使用、项目建设和运营顺利推进。

（四）债券使用完毕、项目完工后进行绩效评价。绩效评价是指根据设定的绩效目标，对政府债券资金的经济性、效率性和效益

性进行客观、公正的测量、分析和评判。按照评价的主体不同，绩效评价分为项目单位自评、主管部门评价和财政部门评价三种方式。

财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），为债券项目的绩效评价工作开展提供了参考和规范。绩效评价

结果可以作为新增债券额度分配和改进债券项目管理的重要依据。

结论和建议

（一）要处理好政府和市场的关系，重视市场在资源配置中的决定性作用，政府部门要在尊重市场规律的前提下合理确定政府债券支持范围和发行数量、类型。实施积极的财政政策，通过扩大地方政府债券发行规模和支持范围，发挥地方政府债券融资成本低、作用机制直接、政策见效快等优势，在稳投资、扩内需和补短板等方面产生了积极效果，因而，很多人将地方政府债券当成了“香饽饽”，但是任何事情都有两面性。地方政府在申请地方政府债券时要坚持合理、适度的原则，不能盲目决策、一哄而上。首先，要准确把握申报项目的社会物品属性，属于私人物品范畴的应交给市场；属于公共物品范畴的要区分纯公共物品和准公共物品的不同特征，合理选择发债类型。其次，要根据公共物品的紧缺程度、补短板类型合理确定政府债券的支持领域。第三，对于准公共物品类型的项目，应优先推广使用 PPP模式，鼓励社会资本参与项目建设和运营，有利于充分发挥市场主体作用，提高资源配置效率。第四，对于纯公共物品类型的项目，地方政府应根据项目实施的重要性、紧迫性，在充分论证财政承受能力前提下，合理确定一般债券发行额度，不能好大喜功，盲目冲动上项目，避免产生债务风险。

（二）建立和完善地方政府债券项目全生命周期绩效管理体系。首先，要建立地方政府债券绩效管理制度，构建事前绩效评估、事中绩效运行监控、事后绩效评价“三位一体”的地方政府债券绩效管理闭环系统。依托地方政府性债务管理系统，逐步实现地方政府债券项目库和绩效管理一体化。其次，建立和完善共性指标框架和分行业、分领域核心指标体系和标准体系，地方政府专项债券项目应重点关注项目的公益性、资本性、收益性和外部性。第三，适时探索开展地方政府债券整体绩效管理，全面评估不同省、市县地方政府债券发行管理总体情况、债券资金使用整体效率，重点评估地方政府债券在支持地方扩大有效投资、拉动经济增长、优化经济结构和促进转型升级等方面起到作用，此外，还应重点关注地方政府债券发行规模是否与区域经济发展相适应，债务风险是否控制在合理区间等。

（作者单位:山东省威海市环翠区财政局）责任编辑李艳芝

山西阳泉:创新服务老旧小区加装电梯奖补工作

既有住宅加装电梯是一项重要的惠民政策，有利于提升老旧小区居住质量，解决老百姓“上下楼难”问题。 2020年，山西省政府、阳泉市政府将“既有住宅加装电梯实施奖补”列为 10件民生实事之一。阳泉市财政局以“我为群众办实事”实践活动为契机，强化既有住宅加装电梯补助资金保障工作，联合住建部门对加装电梯实施情况开展跟踪问效，确保惠民政策取得更好成效。至 2021年底，全市既有住宅加装电梯 40部，其中验收合格投入使用 30部，财政奖补资金 600万元已全部安排到位。 2022年 1月，市财政局抽调骨干力量组成专项督导组，对加装电梯奖补资金到位情况开展督导。 1月 14日，提前下达本年度加装电梯首批奖补资金，要求县区财政、住建部门加快拨付进度，确保新验收的加装电梯供应商尽快领到奖补资金。（山西省阳泉市财政局鄯重晖）