引入资本预算有效防范化解地方政府债务风险

陈新平｜胡卫东

梁霞舜摄来源:

视觉中国

今年政府工作报告提出，继续按照稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹的基本方针，做好经济金融领域风险防范和处置工作。压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任，加强风险预警、防控机制和能力建设，设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险的底线。防范化解地方政府债务风险是有效防范和处置经济金融风险工作的重要部分，应打破过去对“末端治理”模式的路径依赖，通过引入资本预算程序等体制机制创新，形成对地方政府投资、融资行为实施“双控”的监管框架，筑牢防范地方政府债务风险的“笼子”。引入资本预算程序，建立政府投资跨期资金平衡机制

为了对经常性支出与资本性支出实施分类管理，明确各类支出的资金来源，应进一步完善预算管理体制，引入资本预算程序，编制专门针对政府投资的资本预算。资本预算是针对政府投资项目制订的资本收支计划，其编制主体是各级政府部门及所属单位，流程涉及政府投资计划与融资政策制定、项目排序标准拟定、项目申请、项目审查、项目预算批准，以及项目执行与评估等环节。编制资本预算的目的是确保政府投资项目与可用财力之间建立起跨期平衡机制，以及投资决策是在充分评估政府现有财力或未来财政承受能力的基础上作出的。作为政府资本投资的收支计划，资本预算可将政府投资计划以及与投资有关的预算、融资等问题紧密联系在一起，防止政府投资项目脱离预算约束，进而从源头上遏制隐性债务的产生。同时，资本预算还包括政府投资计划制定、政府潜在财力评估、项目资金来源分析与预算安排，以及项目的执行与运营管理等环节，能够解决传统体制下的“重建设、轻管理”的问题。健全政府投资计划与中期财政规划衔接机制，实施投资“闸门”与融资“闸门”并重的“双控”监管

党的十八大以来，我国对投融资管理体制和政府预算管理体制进行了一系列改革，并提出编制三年滚动政府投资计划及中期财政规划的要求，《政府投资条例》也制定了政府投资计划应与中期财政规划相衔接的专门条款。通过编制资本预算，可以对政府的资本收入及资本支出进行跨期分析、预测，为确定合理的政府投资规模及债务边界提供依据。在某种程度上，资本预算是连接政府投资与中期财政规划的关键枢纽，可将政府投资行为置于有效的监控之下。在资本预算程序下，不仅要评估政府投资项目的静态成本（初始建设成本），还要分析项目建成后引致的动态成本或费用（如运营维护费用、重置成本等）情况。因此，控制了当前不合理的投资支出，就能减轻未来财政的支出压力，也能降低盲目上项目对财政可持续发展形成的不利影响。同时，基于隐性债务是由地方政府违规违法融资引起的，而地方政府违规违法融资又多是为了满足其项目投资需要而产生的逻辑，防范地方政府隐性债务，也需要控制地方政府的盲目投资行为。为了更有效地防范化解地方政府隐性债务风险，应实现由只重控制融资“闸门”，向同时统筹控制投资“闸门”与融资“闸门”的模式转变，形成对地方政府投资、融资行为的“双控”监管框架，前移地方政府隐性债务风险管控端口，筑牢防控地方政府隐性债务的“笼子”，守住不发生系统性风险的底线。

明确部门间的职责分工与协作流程，提高投资预算管理效能

在当前的行政管理体制下，我国地方政府的规划、投资、预算等职能是由不同的行政部门分别履行的，政府投资建设涉及规划、发改、财政、国土等多个职能部门，为了解决政府规划、投资、预算等编制程序相互脱节的问题，应进一步明确部门职责分工，强化协作，构建有效的投资、预算衔接机制。具体建议如下:一是支出部门（即项目实施机构）的职责。支出部门主要职责是编制项目建议书、提交项目立项申请、负责项目的建设与运营等。二是发改部门的职责。负责制定经济社会发展规划、编制跨年度政府投资计划、审查项目实施机构提交的项目建议书等。三是财政部门的职责。负责编制中期财政规划、筛选政府投资项目、确定政府投资项目融资方式、制定债务融资政策。上述各部门的协作流程如下:支出部门将项目建设书提交发改部门审查；发改部门从立项的必要性、经济社会效益等方面对相关项目进行评估，并将符合条件及通过评估的项目纳入跨年度政府投资计划；对已经纳入跨年度政府投资计划的项目，财政部门将从财务可行性、资金来源可靠性，以及财政承受能力等方面，对其实施再审查，根据审查结果，从跨年度政府投资计划中选择可纳入资本预算的项目，最后将相应项目清单提交政府审查和人大批准。增设“项目穿透”程序，弥补“资金穿透”方法的不足

目前，通过“资金穿透”及跟踪地方政府与相关市场主体之间的资金往来活动，可以对项目资本金进行监管，从而达到对地方政府债务情况进行监管。但使用“资金穿透”方法是有前提的，即地方政府与有关市场主体之间要存在实质上的资金往来关系，否则，“资金穿透”方法就会失灵。有无资金往来并不是判断地方政府是否存在隐性债务的唯一标准，即使不存在资金往来，地方政府也可能会产生隐性债务。目前大部分地方政府隐性债务发生在公共基础设施领域的建设项目之中，如市政道路、广场、公园、市政管网、博物馆等城市基础设施建设项目等。理论上，纯公益性或准公益性项目建设、运营以及管理的最终责任主体应是地方政府。但在实践中，很多纯公益性项目的业主却是平台公司，或是地方国企，甚至是民营企业。“项目穿透”就是要追踪找到公益性基础设施建设项目的最终业主，挤压地方政府不顾自身财力状况、脱离预算约束而假借平台公司等任意上项目的空间，最终将地方政府的全部投资行为均纳入预算的约束之下。“花钱买机制”，对地方政府化债工作给予政策支持

目前我国地方政府的投资计划与年度政府预算是分别由不同部门负责编制的,往往地方政府的投资决策并不是建立在全面评估自身财力的基础上作出的，常规性的年度预算也难以对地方政府的投资行为构成有效约束。因此，引入资本预算程序，将地方政府的所有投资行为纳入到统一的预算约束框架之下，既是推进现代财税体制改革的重要选项，也是遏制地方政府隐性债务增量的必要之举。鉴于投资管理部门与财政部门之间的职能定位及角色的不同，在建立资本预算制度的策略上，宜采取“自下而上”的方式推进，以减少因部门利益而产生的阻力。在抓好低风险地区全域无隐性债务试点工作的过程中，应通过“花钱买机制”的方式，对主动建立资本预算制度的地方政府给予相应的政策奖励。对债务高风险地区，如果地方政府能主动引入资本预算程序，建立防范化解隐性债务风险长效机制，可通过适度分配新增地方政府债务限额或专项转移支付等多种方式对其化债工作给予支持。

（作者单位:中国财政科学研究院 PPP研究所河南省南阳市第五中等职业学校）责任编辑张小莉