时间:2022-07-07 作者:张强杨华
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摘要:
地方彩票资金预算管理绩效的改进建议
翟国森 I吴超
新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的总体战略下,全面实施预算绩效管理与进一步深化预算管理制度改革是我国建立现
代财政制度的重要方向。“全方位、全过程、全覆盖”的全面预算绩效管理要求意味着当前各级政府的四本预算要全部纳入管理范畴,
规范政府收入预算管理更是进一步深化预算管理改革的基本内容。作为政府性基金预算的重要组成部分,彩票资金自然也是各级政府
预算管理需要关注的重要领域。
制约地方彩票资金预算管理绩效的体制障碍
当前,我国的彩票业由各级政府财政部门履行主要监管职能。《彩票管理条例》第五条规定了由“国务院财政部门负责全国的彩
票监督管理工作”,《彩票管理条例实施细则》也进一步明确了各级财政部门的彩票政策制定与彩票资金监督管理的责任。除了彩票销
售收入中的返奖部分,剩余的彩票资金都归入各级政府的非税收入,纳入政府性基金预算管理。从 20世纪 80年代开始,地方政府对
于彩票资金的管理大致经历了部门自收自支、财政专户管理、政府性基金预算管理三个阶段,分别对应着制度外资金、预算外资金和
地方彩票资金预算管理绩效的改进建议
翟国森 I吴超
新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的总体战略下,全面实施预算绩效管理与进一步深化预算管理制度改革是我国建立现
代财政制度的重要方向。“全方位、全过程、全覆盖”的全面预算绩效管理要求意味着当前各级政府的四本预算要全部纳入管理范畴,
规范政府收入预算管理更是进一步深化预算管理改革的基本内容。作为政府性基金预算的重要组成部分,彩票资金自然也是各级政府
预算管理需要关注的重要领域。
制约地方彩票资金预算管理绩效的体制障碍
当前,我国的彩票业由各级政府财政部门履行主要监管职能。《彩票管理条例》第五条规定了由“国务院财政部门负责全国的彩
票监督管理工作”,《彩票管理条例实施细则》也进一步明确了各级财政部门的彩票政策制定与彩票资金监督管理的责任。除了彩票销
售收入中的返奖部分,剩余的彩票资金都归入各级政府的非税收入,纳入政府性基金预算管理。从 20世纪 80年代开始,地方政府对
于彩票资金的管理大致经历了部门自收自支、财政专户管理、政府性基金预算管理三个阶段,分别对应着制度外资金、预算外资金和
预算内资金三种性质。
从我国彩票发行与管理的近 40年经验来看,大致经历了无序发展、部门主导再到以财政为主监管格局初步形成的一系列过程。筹
集彩票资金的根本目的是服务社会公益事业或提供公共产品,因此需要从制度化的角度来确保资金管理绩效。预算程序连接着政府服
务筹集资金的机制与政府应该提供什么样服务的两端,因此将彩票资金纳入各级政府预算程序,便是一种具备操作性的制度化手段。
从预算管理的角度看,尽管对彩票资金的管理似乎进入了越来越规范的轨道,但地方彩票资金的预算绩效并不尽如人意。
(一)条块分割的体制格局。我国现行的彩票管理体制可以形象地概括为“三纵四横”,即实施监管的财政部门、主管发行和销
售的民政部门和福彩管理机构、主管发行和销售的体育部门和体彩管理机构组成的三个纵向的条线,以及三个系统对应着的按中央、
省、市、县级的四个横向的隶属于同级政府的彩票监管和发行销售机构,共同构成了我国当前的彩票管理体制格局。
现行彩票管理体制的突出特征是财政部、民政部和体育总局分级监管,实施不同监管权的“三元监管体制”。这种三元监管机构
条块分割,监管效能不高,它所导致的彩票资金绩效损失现象在省市县等地方层面上表现尤为明显。福利彩票与体育彩票分别是自成
体系的运作系统,是财政实施预算绩效管理最大的体制性障碍,同时也是地方彩票资金预算绩效损耗的源头。以浙江为例,全省福彩
和体彩各自有超过 8000家的销售网点,地方设立彩票站点的规律往往是两家彩票在同一区域或街道相邻而设或就近开店。同类同质
的机构需要两套,对全社会而言,这完全是一种销售成本倍增、管理成本也倍增的机制设计,直接影响了彩票预算支出执行的各个环
节,最终也必然影响彩票资金的预算绩效。
(二)实质性监管的财政缺位。民政部门和体育部门垄断着彩票的发行权,地方财政部门虽然负责本行政区域内的彩票监管工作,
但实质性的监管权力和日常运营监管仍由对应级别的民政部门和体育部门掌握。从整体性财政绩效的角度出发,财政部门实际上履行
的只是一种外围监管。
一方面,以财政为核心的监管体系尚不健全,也并未嵌入彩票运作与管理的体系之中。以地方的彩票资金预算管理看,彩票公益
金和业务费的资金使用与管理办法一般由省级民政部门或体育局确定基本规则并拟定框架,省级财政更多扮演合规性与合法性审查的
角色。如省、市、县三级财政部门并不掌握基本的预算执行信息报送制度,各级类似条线上的“信息孤岛”,使得预算内的地方彩票
资金看起来更像是游离在财政监管框架之外的预算外资金,更不用提对彩票资金的预算绩效评价结果进行运用了。
另一方面,地方财政部门的专业性尚有欠缺。当初国务院将彩票监管职能移交至财政部,由财政部综合司负责总体的预算监管工
作。对应到地方,按照收支两条线管理,彩票收入一般由省级财政的综合处负责,体彩公益金支出通常由负责体育部门预算的文化处
管理,福彩公益金则由负责民政部门预算的社保处管理。彩票业极其特殊,兼有公益属性与市场属性,同时还涉及从开发印制到发行
销售等专业性很强的业务,从地方财政部门对彩票资金预算管理的现实看,地方政府的财政部门在这方面还有所欠缺。
(三)同质化的运营模式。地方主管彩票的民政部门和体育部门分别负责着各自条线的管理与运作,依政府层级在地方垂直设立
两个体系。由于部门利益的存在,二者之间存在着明显的竞争情况,这很大程度上造成了地方彩票资金的浪费。从发行销售模式看,两家彩票发行与管理机构都是采取传统代销模式,即按照不同彩票种类给予一定比例的代销费,并且代销费的提取比例也基本一致。福彩和体彩的电脑票和即开票的代销费提取比例完全一致,分别为销售收入的 8%和 10%。稍有不同的是,福彩的中福在线的代销费提取比例为 5%,而体彩的单场竞猜规则的代销费提取比例为 7%。从彩票品种看,除了福彩的基诺型、视频型游戏和体彩的竞猜型规则,他们的主要彩票类型与规则大致相同,例如福彩的双色球与体彩的大乐透、福彩的 3D与体彩的“排列三”的规则,虽然有着不同的名称和归属机构,但却有着相似的规则设计。此外,两家彩票的销售网点采用相仿的
投注机设备、系统软件等。相似性的发行销售模式、同质化的彩票品种等具体业务运作模式是对彩票资金分配与使用的极大浪费。
思考与建议
(一)推进体制机制整合,充分落实预算执行。未来可借助立法契机,出台《彩票法》等,剥离两家国家彩票的“部门属性”,将两家彩票管理部门的相关职能统一整合,设立类似银保监会的独立彩票监管机构,保留财政的预算资金管理职能。在当前体制未能大幅调整之前,地方财政部门应该加强对民政部门、体育部门和两家彩票管理机构的彩票资金使用的预算评审、项目监督与绩效评价,从预算执行方面的落实与提升来进一步改进对彩票资金的政府性基金预算管理。
(二)健全信息报送制度,提高财政监管能力。以财政部门为主,建立和落实地方定期绩效信息报送制度,使财政部门可以及时掌握省级彩票资金使用或转移支付的预算信息。关于彩票业务费,建议以当年市县预算执行为基础,由市级财政部门协同市级福彩中心和市级体彩中心,按年度向省级财政部门报送上一年度的省级业务费转移支付部分的使用情况。关于彩票公益金,以具体项目为单位,由市级财政部门组织市级民政部门和市级体育部门,按年度向省级财政部门、省级民政部门和省级体育部门分别报送上一年度省级公益金转移支付部分支持项目的详细信息。
(三)通过地方试点探索,形成绩效改进经验。通过自下而上的试点探索,推进上下贯通的体制形成与绩效改进。由于短期内推行自上而下的体制性整合的可能性较小,可以考虑先行探索彩票管理体制中面向市场的销售网点整合试点,即通过鼓励福彩和体彩兼营店的开设或合并同一社区或街道重复性的销售网点,来促进地方彩票管理职能的简化与彩票资金支出绩效的提升,为未来市级、省级甚至中央的类似机构整合或绩效改进提供可行的经验和做法。
(作者单位:财政部政府债务研究和评估中心浙江财经大学财政税务学院)责任编辑张小莉
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