时间:2022-07-07 作者:王志刚李小梦
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摘要:
数字财政建设的意义、战略选择与未来发展建议
中国社会科学院财经战略研究院副院长 I杨志勇
数字经济的发展要求有与之相适应的财政治理模式。建立现代财税体制在数字经济时代有了新的特点,那就是在一般的现代财税体制之上,必须充分考虑数字经济的因素,在一定意义上,现代财税体制所对应的财政必须是数字财政。数字财政建设将促进财政治理效率的提高,从而推进现代财税体制的建立。数字财政建设是新生事物,需要“全国一盘棋”,要有统一规划,同时也要充分调动地方财政的积极性,特别是在数字财政建设进展较快的地方更应该发挥领头羊作用,要注重“干中学”,不断总结经验,同时兼顾技术进步与规则更新,实现二者的有机融合。
数字财政发展的意义
数字经济的发展是近年来中国经济发展的亮点之一。根据中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展白皮书(2021)》,2020年中国数字经济规模达到 39.2万亿元,占 GDP比重为 38.6%;数字经济增速达到 GDP增速 3倍以上,成为稳定经济增长的关键动力。地方上,广东、江苏、山东等 13个省市数字经济规模超过 1万亿元;北京、上海数字经济 GDP占比超过 50%。
随着科技革命的持续深化,特别是我...
数字财政建设的意义、战略选择与未来发展建议
中国社会科学院财经战略研究院副院长 I杨志勇
数字经济的发展要求有与之相适应的财政治理模式。建立现代财税体制在数字经济时代有了新的特点,那就是在一般的现代财税体制之上,必须充分考虑数字经济的因素,在一定意义上,现代财税体制所对应的财政必须是数字财政。数字财政建设将促进财政治理效率的提高,从而推进现代财税体制的建立。数字财政建设是新生事物,需要“全国一盘棋”,要有统一规划,同时也要充分调动地方财政的积极性,特别是在数字财政建设进展较快的地方更应该发挥领头羊作用,要注重“干中学”,不断总结经验,同时兼顾技术进步与规则更新,实现二者的有机融合。
数字财政发展的意义
数字经济的发展是近年来中国经济发展的亮点之一。根据中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展白皮书(2021)》,2020年中国数字经济规模达到 39.2万亿元,占 GDP比重为 38.6%;数字经济增速达到 GDP增速 3倍以上,成为稳定经济增长的关键动力。地方上,广东、江苏、山东等 13个省市数字经济规模超过 1万亿元;北京、上海数字经济 GDP占比超过 50%。
随着科技革命的持续深化,特别是我国科技自立自强取得新进展,可以预见,数字经济将以更快的速度实现高质量发展。国家治理模式应与社会经济形态相适应。如农业社会的国家治理模式主要目标是适应农业经济发展的需要,工业社会国家治理模式选择的最主要目标之一是促进工业经济的发展。后工业化时代的到来,国家治理必须适应数字经济的发展,数字经济一方面作为相对独立的产业运行,另一方面也在重塑传统产业,让传统产业的数字经济特征更加明显。
数字经济下,垄断与竞争的格局在发生变化,平台经济的发展互换不同于传统经济的国家治理模式。新的治理模式涵盖方方面面的内容,财政治理是其中的一项重要内容。可以说,数字财政是数字经济发展的必然产物。数字经济的发展意味着现代财政在很大程度上是数字财政。现代财政与数字经济的相遇就产生了数字财政。财政是国家治理的基础和重要支柱。财政的现代化是国家治理现代化的重要内容之一。财政现代化水平的高低,在数字经济时代就表现为财政在多大程度上利用了数字技术以及现代财政与数字经济的融合程度。
正是因为有了数字经济发展这一重要基础,预算管理一体化建设才有可能扎实推进。预算管理一体化建设是在总结历次财政预算改革经验的基础上,将制度规范与信息系统建设紧密结合,用系统化思维全流程整合预算管理各环节业务规范,通过将规则嵌入系统强化制度执行力,为完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度提供基础保障。形象地说,预算管理一体化是让制度(财政管理规则)插上信息系统(现代数字化技术手段)的翅膀,从而大大增强预算的合规性,提高预算管理的效率。预算管理一体化意味着预算管理的每一个环节都纳入其中。
数字财政建设的内容不仅仅体现在预算管理上,财政运行的方方面面都可体现数字财政建设的必要性。税收征管效率会因数字财政建设的进展而得到提高。中央和地方财政关系以及省以下财政关系的规范化在数字财政建设的支持下更容易实现。
数字财政建设的战略选择
数字财政是数字政府建设的重要组成部分。现代数字化技术的应用,加强了各项改革措施的系统集成、协同高效,推动财政治理能力的进一步提高。因此,数字财政建设必须选择“全国一盘棋”建设的战略。财政部在全国统一部署数字财政建设是应有之义。这也是财政部积极贯彻落实习近平总书记提出的数字中国战略的具体财政实践。
就预算管理一体化建设而言,全国统一部署实施体现了“全国一盘棋”战略的要求,这样也就有了统一的全国业务规范标准。同时,统一部署中又有调动地方积极性的“省级大集中统建统管”,指明“地方数据库与中央对接贯通”的方向,这为全国一体化铺平道路,从而推动全国财政进入数字化建设新时期。
调动地方积极性,需要找到最有利于地方数字财政建设的模式。这就需要找到样本,让其他地方可以照着学,跟着做,从而降低探索的成本。
在广东省委省政府的领导下,数字政府建设成绩斐然。广东数字财政建设充分体现“全国一盘棋”的要求,将数字财政作为广东数字政府支撑重点领域改革 17项重点任务之一,予以高位部署、高位推动,充分发挥集中力量办大事的优势,加快数字财政建设的步伐。广东省财政厅举全省之力于 2021年 5月 1日成功实现了广东省数字财政系统全省全面上线,广东省财政部门成为本省唯一一个在省级实现业务系统大集中的部门,首次实现全省一体化,首次实现全省一个系统,首次实现全省预算支出全覆盖、全部预算级次全覆盖、全流程预算管理核心业务全覆盖、全面电子化支付全覆盖,取得了明显成效。
未来发展建议
总体来看,数字财政建设是新生事物,前景广阔。数字财政夯实了大数据大集中的基础,完善了数据大集中、互联互通的基础,让财政决策有更加充分的数据支持,从而进一步提高财政决策效率。
在享受到数字财政带来的好处的同时,我们也需要未雨绸缪,进一步描绘数字财政的未来图景,让数字财政发展有更加明确的目标。要把握数字技术发展方向,紧跟数字技术发展前沿,让数字经济与财政制度无缝对接,以更好地促进数字财政的发展。
数字财政建设需要积极探寻一般财政与数字财政的对接点,让数字财政有更坚实的可依靠对象。数字财政不是无源之水、无本之木。一般意义上的现代财政构成数字财政发展的起点,数字技术的嫁接让现代财政可以更好地适应数字经济时代发展的需要。
数字财政建设前所未有,不少工作需要“干中学”。这更凸显总结经验的重要性,在总结经验的基础上,对数字财政的属性作更深入的分析,从而把握数字财政的运行规律,更好适应数字财政建设的需要。数字财政建设不同于一般财政,可能会遇到一般意义上财政运行所未遇到的风险,这要求预先分析研判并积极防范。
数字财政建设必须有全球视野。改革开放成功的经验之一是开放。中国同样需要借鉴国际社会数字财政建设的经验,与国际社会一起探寻数字财政相关的国际新规则,共同促进人类命运共同体的构建。
数字财政建设需要进一步夯实数字财政的理论基础,让实践建立在扎实的理论基础之上。立足新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局,集中体现在高质量发展上,数字财政建设及相关理论基础的探索,都必须建立在高质量发展的基础上。高质量发展是可持续的发展,基于高质量发展的数字财政建设有更加扎实的基础,可以更好地统筹发展与安全,让数字财政建设更加安全。
面对挑战,迎接机遇,拥抱未来。数字财政建设已经全面铺开。新冠肺炎疫情让当今世界发展格局发生变化,让世界经济的不确定性进一步增加,也给数字经济的发展提供了更多机会。面对数字经济的发展态势,中国的数字财政建设步伐唯有加快,才能更好地适应新时代发展的需要。
数字财政建设的“广东实践”
伴随着第四次工业革命走向纵深,大数据、人工智能、区块链等新兴技术深刻地影响着国家治理的方方面面,新兴数字与智能技术的快速迭代,正在加速全社会数字化进程,一个前所未有的“加速主义”大变革时代已然来临。人类文明的演化进程中,科技革新始终发挥着关键的驱动作用。科技革新引起生产力质的飞跃,由此驱动着上层建筑——社会经济制度与国家治理体系的转型。进入数字时代,基于数据、面向数据和经由数据的数字治理正在成为全球数字化转型的最强劲引擎。数字治理之所以能够超越国家边界成为全球治理改革的大趋势,关键原因在于数字技术为解决各类治理难题提供了新思路、新方法、新手段,进而受到各国广泛欢迎。对于我国而言,治国理政面临更复杂的治理场景、更多治理层级、更多样的治理任务。利用数字与智能技术提高治理效率、破解治理瓶颈、化解治理困局,显得尤为必要且重要。
党中央、国务院高度重视数字化转型。在顶层设计指引下,我国数字化进程迅速推进且成效显著,经济和社会生活日益数字化,十亿级人口造就的数字红利得以充分发挥。电子商务、社会交往、移动支付、短视频等数字生活方式快速普及,也驱动着政务服务、经济监管和社会治理的数字化转型,互联网+政务服务、数字政府、城市大脑建设等成效明显,我国成为全球数字治理的引领者。面对新冠肺炎疫情的挑战,数字治理成为疫情防控、复工复产的关键抓手,不仅交上了满意答卷,还保障我国成为全球唯一实现经济正增长的主要经济体。党的十九届五中全会进一步提出 “十四五”期间我国要加快“数字化发展”,统筹数字经济、数字政府和数字社会协同发展,数字治理扮演着全方位赋能数字化转型的不可或缺作用。数字治理强调基于数据平台的协同与开放,基于数据要素的协同与合作,基于数据资源的决策和服务,对于我国这样一个超大规模、快速数字化的国家尤为适用。
托马斯•库恩用“范式革命”来解释科学的演进历程,“范式”实际上是一种世界观,是人们认识世界的坐标、参照系与基本方式。数字治理就是数字时代的治理新范式,其核心特征是全社会的数据互通、数字化的全面协同与跨部门的流程再造,形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的治理机制。作为数字时代的全新治理范式,数字治理至少包含三个方面的内涵:一是“对数据的治理”,即治理对象扩大到数据要素。作为新兴生产要素和关键的治理资源,数据要素成为大国竞争的主要领域,对数据的治理成为制定数字经济规则的重要内容,数据要素的所有权、使用权、监管权,以及信息保护和数据安全等都需要全新治理体系。二是“运用数字技术进行治理”,即运用数字与智能技术优化治理技术体系,进而提升治理能力。大数据、人工智能等新一代数字技术,可以为国家治理进行全方位的“数字赋能”,改进治理技术、治理手段和治理模式,实现复杂治理问题的超大范围协同、精准滴灌、双向触达和超时空预判。三是“对数字融合空间进行治理”,随着越来越多的经济社会活动
搬到线上,治理场域也拓展到数字空间。未来会有越来越多的经济社会活动发生在线上,会以全新的方式创造经济价值、塑造社
会关系,这需要适应数字融合的治理体系,对数字融合的新生事物进行有效治理。
在数字时代,数字治理全方位赋能国家治理,即在于新一代数字技术全方位“数字赋能”,极大提升了国家治理能力,使得国家治理具有传统语境无法想象的数字化能力。一是实现国家治理的超大范围协同。治理领域都有专业分工,但又高度复杂,大量治理难题都涉及不同领域、牵扯到各个部门,需要协同解决。数字治理可以打通信息流、业务流,基于数据平台实现政府与社会、各区域间、各部门间的协同共治。二是实现治理过程的精准滴灌。无论是在疫情防控、金融监管,还是促进消费、支持中小微企业,国家治理的“精准性”要求越来越高。如何破除信息稀缺、实现精准滴灌,将决定着治理的成效。数据汇聚与挖掘有助于获得服务与监管对象的精准画像,从而实现政策资源的精准投放。三是实现治理主体间的双向触达。所谓双向触达,即政府服务可以大范围触达到个体和企业,同时个体和企业也可以及时向政府反馈意见建议,从而形成政府与社会协同的反馈闭环,提升治理质量。数字治理可以实现政府与企业、政府与个体的即时良性互动,将赋能政府与赋权社会实现有机融合。四是实现治理风险的超时空预判。超时空的预判,一方面来自即时数据采集和算力的提升,譬如在宏观经济领域已经形成数据驱动的“即时预测”解决经济数据的时滞问题。另一方面来自数字融合,即通过数字技术形成一个与物理世界相互映射的数字世界,然后通过数字世界进行数字化模拟,对物理世界的未来趋势及风险进行预测研判。五是实现国家治理的颗粒缩放。当数字化渗透到经济社会活动的方方面面,数字痕迹被广泛采集和汇聚,那么数据颗粒度会进一步细化,从而允许我们既可以观察每一个个体、路灯、井盖的状态,也可以汇聚到中观或宏观层次,观察每一个社区、城市、省份乃至全国的状况,贯通微观与宏观,政策和公共服务就可以依托数据微粒抵达每一个微观单元。
数字治理已经成为全方位数字化转型的重要驱动力量。一方面,数字治理正在打破政府内部数据孤岛、重塑业务流程、革新组织架构,打造出权责明确而又精简、高效、统一的数字政府;另一方面,数字治理反哺更广阔的经济和社会数字化转型,既为市场增效,又为社会赋权。首先,数字治理为政府赋能。面对部门间、层级间协同难题,数字治理成为整体政府建设的助推器。以浙江为代表的“最多跑一次”改革,通过打通底层数据、优化业务流程、压缩组织冗余、收缩政府边界,并借助“四张清单一张网”等可量化、可评比、可操作的指标,更深层地推动政府内部机能的融合,从而实现整体政府建设。新一代数字技术正在推动政府形成基于数据与算法双驱动的治理模式,以实现精准、实时和预防式的智慧治理体系,并以此塑造更具弹性化、灵活性和调适性的治理运行机制。其次,数字治理为市场增效。数字治理是反映宏观经济运行及服务精准调控的晴雨表,大数据正在系统革新财税与经济调控体系,数字技术有助于构建起资源配置的“虚拟之手”,提升市场资源配置效率和精准度。譬如浙江省推进“亩产效益”综合评价,就是通过制定更加高效、集约、创新的经济评价指标体系,构建起更加高效的资源配置机制。税务大数据对于发现税源、巩固税基、分类征税、公平征税等诸多环节都有提升效能和降低成本的显著功能。数字技术还是市场监管的感应器。数字技术还可以将政府监管扩展到虚拟市场构建数字监管体系,监管机构、监管手段和监管模式伴随着移动设备终端、实时数据跟踪、全流程可溯等发生本质性行为逻辑的改变。再次,数字治理为社会赋权。随着人类社会的数字化进程,工业社会强结构、强标准、强控制的“中心化社会结构”,逐步变成多边协同、自治协商、网络耦合的“多中心社会结构”,数字治理为人民群众了解公共事务、参与社会治理提供了更透明化、平等化的新渠道,也为政府提供了感知社情民意、研判和化解社会风险的机制,为构建共建共治共享的社会治理共同体奠定了基础。譬如市民热线接诉即办、政务服务“好差评”等就充分凸显了数字治理驱动“以人民为中心”的发展思想。责任编辑李烝
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