时间:2021-01-05 作者:全国预算与会计研究会课题组
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摘要:
如何建立科学的预算绩效管理制度,进一步提高财政资源的配置效率,以尽可能少的投入提供尽可能多的公共产品和公共服务,越来越受到社会的广泛关注,成为财政理论研究的热点和管理决策的重点。
一、加强财政预算绩效管理的意义
(一)加强绩效管理是落实科学发展观、完善公共财政管理制度的客观要求。党中央和国务院多次提出要完善预算制度,推进预算绩效管理。建立预算绩效管理体系,科学配置公共资源,不断增加社会财富,提升全社会的公共福利水平,是科学发展观的基本要求。绩效是经济性、效益性和有效性的统一,公共财政预算只有充分注重绩效,才能产出良好的社会经济效果。通过对财政资金投入和产出数量的比较,衡量一项经济活动是否符合科学发展的效率性原则;通过对项目计划与实际效果的比较,衡量一项经济活动是否符合科学发展的效益性要求;通过对政府财政支出绩效目标实现程度的考核,衡量一项经济活动是否符合科学发展的有效性原则。
(二)加强绩效管理是实现财政科学化精细化管理的重要保障。财政科学化精细化管理,就是以科学发展观为统领,积极探索和掌握财政工作规律,建立健全财政法律、法规和管理制度,切实提高财政管理水平和资金使...
如何建立科学的预算绩效管理制度,进一步提高财政资源的配置效率,以尽可能少的投入提供尽可能多的公共产品和公共服务,越来越受到社会的广泛关注,成为财政理论研究的热点和管理决策的重点。
一、加强财政预算绩效管理的意义
(一)加强绩效管理是落实科学发展观、完善公共财政管理制度的客观要求。党中央和国务院多次提出要完善预算制度,推进预算绩效管理。建立预算绩效管理体系,科学配置公共资源,不断增加社会财富,提升全社会的公共福利水平,是科学发展观的基本要求。绩效是经济性、效益性和有效性的统一,公共财政预算只有充分注重绩效,才能产出良好的社会经济效果。通过对财政资金投入和产出数量的比较,衡量一项经济活动是否符合科学发展的效率性原则;通过对项目计划与实际效果的比较,衡量一项经济活动是否符合科学发展的效益性要求;通过对政府财政支出绩效目标实现程度的考核,衡量一项经济活动是否符合科学发展的有效性原则。
(二)加强绩效管理是实现财政科学化精细化管理的重要保障。财政科学化精细化管理,就是以科学发展观为统领,积极探索和掌握财政工作规律,建立健全财政法律、法规和管理制度,切实提高财政管理水平和资金使用效益。目前,我国预算管理离科学化、精细化要求还存在较大差距。加强绩效管理,大力推进这项工作,有利于提高资源的有效配置,有利于提高部门行政管理能力,有利于树立良好的工作形象,取信于民。从全国预算绩效管理实践看,预算绩效管理不是单一的行为过程,而是将绩效理念融入预算编制、执行和监督的全过程,使之成为预算科学化精细化管理不可分割的组成部分。
(三)加强预算绩效管理是缓解预算收支矛盾的有效途径。当政府预算发生收支矛盾,通常会导致两种财政行为,一是增税,二是举债。但由于提高公众税收负担政府面临着社会压力和政治风险,常常以发行公债的方式弥补财政赤字。发行公债虽然可以在一定时间内缓解财政收不抵支的困难,但整个经济发展容易陷入不良循环之中。因此,为了缓解预算收支矛盾,防止过高的债务带来财政风险,确保经济持续增长与各项社会事业协调发展,必须改变过去财政支出管理中那种“重收入轻支出、重分配轻管理、重使用轻绩效”的惯性思维,通过财政预算支出绩效管理改革,形成以支出绩效为核心的部门预算支出管理制度,不断提高财政支出效率与效果,有效缓解预算收支矛盾,最大限度地发挥财政支出的积极效应,推动整个经济社会健康发展。
二、预算绩效管理的初步成效
(一)制度框架基本形成。目前,河北、北京等12个省市为推进预算绩效管理出台了一系列文件,旨在明确预算绩效管理路径、程序、规范和标准,建立健全绩效预算编制、绩效监控、绩效评价和结果应用有机的预算绩效管理体系,建立和完善制度保障机制、工作运行机制、结果应用机制和持续推进长效机制。一些试点省份率先制定了绩效预算编制办法、项目预算绩效计划预评估办法,大部分试点市县也相继制定了绩效评价管理办法、绩效评价内部工作规程、专家管理办法、评价结果运用办法、绩效评价工作考核办法等,有的地方还建立了绩效评价工作联席会议制度,分项目制定了专项资金绩效评价管理实施细则。
(二)绩效评价范围逐步扩大。北京市从2002—2010年,市财政组织开展的绩效评价项目(部门)累计达到800多项(个),实现了绩效评价工作在市级所有政府组成部门、直属机构和区县的全覆盖。河北省2011年从部门自评、财政重点再评价、财政重大支出政策整体评价三个层面开展了绩效评价工作并全部提交了绩效评价报告,部门自评涉及96个部门1万多个项目,财政重点再评价涉及44个部门406个项目。黑龙江省选择2008—2009年通村公路建设资金、基本建设支出、农村义务教育经费保障机制改革资金等8类、15个专项资金开展了绩效评价。安徽省将政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算纳入评价范围,实现政府“四大预算”资金项目绩效评价的全覆盖。广东省不仅评价项目多,资金量大,截至2010年底,全省各级共实施绩效自评项目13653个,重点评价项目1592个,而且评价管理范围逐步向综合支出延伸,先后评价政府多个部门财政支出年度绩效,还组织开展了全省基本公共服务均等化综合绩效考评。
(三)绩效监管进一步加强。通过绩效项目跟踪监管,能够及时发现项目资金管理方面存在的如立项手续不全、执行主体不明确、内控制度不完善、实施进展缓慢、质量不合标准、挤占、挪用专项资金等问题。财政部门针对绩效监管暴露出的问题,及时反馈给项目主管部门和实施单位,并由财政会同主管部门及项目实施单位,集中研究落实整改措施。加强项目绩效监管,有利于财政资金安全运行,提高财政、项目主管部门和实施单位的综合管理水平。安徽省在绩效评价过程中重点把好项目绩效监督关口,成立工作小组分赴基层,对每个评价项目实施情况进行深入细致的调查和分析,监管工作进一步加强。目前,全省已有17个市和61个县全面推开绩效评价和监管工作。2011年,省级评价监管项目增至55个。
(四)预算分配更趋合理。经过几年探索,财政部门逐步建立了以绩效结果为导向的预算资金分配模式,在预算安排上,根据事前预期绩效审核、评估结果,事中绩效监控情况,事后绩效评价结果确定财政资金投向和规模。对申报项目设定绩效目标,审定项目测算资金需求,批准项目编制支出预算,增强了预算资金分配的科学性和合理性,有效提高了预算编制质量。河北省把绩效预算编制情况作为安排年度预算的重要依据。2011年,对2012年度预算项目绩效计划编制情况进行审核评分,按得分排序从高到低统筹安排2012年度专项支出项目预算;开展发展性支出预算项目绩效计划预评估试点,对预评估结果良好的项目给予鼓励支持,在预算安排中优先考虑。
(五)资金效益显著提高。各地通过支出绩效评价、项目跟踪指导和及时纠错,初步形成了财政资金的良性运行,提高了资金的使用效益。2009—2010年,内蒙古自治区对中央财政现代化农业生产发展资金实施绩效管理,运用绩效目标设定,通过先建后补、以奖代补方式,提高了项目建设成效。中央财政投入7亿元,带动社会投入33.5亿元,覆盖38个旗县,建成东部玉米、西部马铃薯、中部农业和草原肉羊三大优势产业带。绩效评价结果显示,初步形成玉米马铃薯节水灌溉200万亩,玉米增产35%,马铃薯增产56%,农民人均增收860元;肉羊产业生产标准化率提高25%,牧民人均增收450元。
三、预算绩效管理的基本经验
(一)必须充分借助各方力量合力推进。加强预算绩效管理是一项全新的工作,是理财观念的革新,将对现行的预算决策机制和分配格局带来极大的冲击,此项工作靠财政部门单兵出击,结果往往是事倍功半,必须取得各级政府的高度重视,依靠政府的鼎力推动,借助组织、宣传、审计、监察等部门的优势,合力推进。同时,要整合财政部门内部的力量,理顺工作关系;逐步引进第三方评价机构,提高评价结果的公正性;动员预算单位广泛参与,精心组织。只有这样,才能保证预算绩效管理工作健康持续开展。
(二)必须注重基础工作。做好基础工作是进行绩效评价的关键。一是搜集各有关部门和单位的基础信息,建立一套与绩效评价相适应的绩效指标。包括部门工作性质、机构设置与职能范围、财务收支与财政支出经费情况及年度计划等。要在此基础上将年度计划进一步细化为年度绩效计划指标。二是合理选择部门和单位经费预算与工作绩效挂钩的指标。指标的制定宜采取先易后难、逐步完善的办法,从项目预算着手,制定出分项目的绩效指标,并与其预算相对应,同部门总体绩效目标挂钩。三是针对部门不同性质和职能建立不同的绩效评价体系。这样才能为实施绩效控制、绩效评价和绩效问责提供坚实依据。
(三)必须做好项目评价分类。财政支出绩效评价面临的难点是财政支出内容和项目性质。从我国预算管理现状看,涉及到二十多个大类,数百个款,数千个项,支出具有明显的层次性,而不同层次的评价主体和内容又有一定的差异。因此,只有对众多的支出项目进行科学分类,才能将性质相同或相似的支出项目归并在相同类别中进行评价,增加相互之间的可比性,提高支出评价工作质量。
(四)必须注重绩效评价的准确性和公正性。为了保证绩效评价的准确性和公正性,在评价过程中,不仅要邀请专家进行审议,也要让民众参与评议。所有与绩效相关的项目一律按量化指标或定性内容严格考核。用于民众评议的调查问卷设计要保持中性,可考虑聘请社会调查机构进行调查,以提高评议的准确性和公正性。通过对项目评价和绩效考核结果的分析,依靠技术手段建立起项目专家评价系统,并将系统应用到项目筛选和绩效考核中。
四、预算绩效管理存在的问题
(一)法律依据问题。完善的法律制度是预算绩效管理得以有效实施的重要前提。已经实施绩效预算改革的西方发达国家都具有法律先行的鲜明特点,而我国预算绩效管理改革才刚刚起步,相关的法律制度尚未建立起来,现行《预算法》等法律法规中未设绩效管理条款,使预算绩效管理工作缺乏法律支撑。虽然中央、地方和财政部门印发了相关通知和文件,但没有引起各级政府和社会的充分重视,开展工作面临的阻力仍然较大,财政部门协调各部门之间关系存在一定难度。
(二)绩效管理质量问题。一是缺乏有效的技术手段和控制机制。尤其是对项目多、分散广、政策目标多元化、资金使用时间长的项目评价时,评价指标如何设置,如何保证各项定量、定性指标科学合理等,需要在实践中不断探索完善。二是评价方法单一,评价标准偏差或错位,评价指标的逻辑分析尚处于较低的研究水平。三是目前绩效评价只针对单个项目或某一部门,不能反映项目之间、部门之间的绩效差异,对财政支出结构的合理性和财政资金在不同领域分配的合理性尚无法进行科学合理的评价。
(三)绩效结果应用问题。一是项目从投入到产出,再到效益发挥,需要一个较长的过程,评价时点如果选择在项目完成后,则项目效益远未充分体现;如果选择在项目效益充分发挥后,则时间跨度过长,即使评价结果相对客观,也无法做到及时调整预算。二是绩效管理评价的多为民生项目,而民生项目的绩效目标大多是既定的,即使通过评价发现绩效不好,也不至于真正影响到预算安排。三是项目评价一般属于事后性的,绩效管理与预算管理对接不紧。特别是年中追加的专项资金的绩效目标,因为没有做到事前申报,加上部门预算编制时间紧,财政部门没有足够的力量审查项目预算的诸多要件,这无疑会影响绩效结果的应用。
(四)绩效管理各环节衔接问题。从实施预算绩效管理的情况看,有些项目立项时制订了总目标,但没有细化的效益目标和评价指标,使年度评价缺乏完整的依据,进而影响评价报告质量。由于评价报告质量不高,又影响项目评价的结果。因为各环节之间衔接不紧,最终影响部门绩效目标管理和部门预算。
五、全面推行政府预算绩效管理的对策建议
(一)努力营造重视预算绩效管理的社会氛围。在传统预算管理中引入预算绩效管理,从重资金投入管理转向重预算编制、执行和监管全过程绩效管理,是财政理财理念的一大变革,也是财政管理水平的一次提升,它涉及到各部门、各单位的既得利益,实施起来难度较大。因此,必须广泛深入开展绩效管理宣传工作,加强社会舆论引导,使社会各界了解预算绩效管理、政府重视支出绩效、预算单位明确支出责任、社会监督预算绩效。让建设高效、责任的政府成为社会共识,树立“用钱必问效,问效必问责,问责效为先”的预算绩效管理理念。
(二)逐步建立健全绩效管理制度体系。一是从转变政府行政职能入手,逐步建立和完善政府绩效目标管理制度体系。二是把政府部门目标转化为可量化的、以绩效为主的政府绩效目标体系,实现政府公共部门目标管理绩效化。三是按照预算编制、执行、监督和评价“四位一体”的要求,建立以绩效结果为导向,以制度建设为保障,以财政部门为监管主体、预算部门为责任主体、预算支出责任明确的绩效管理制度体系。
(三)建立全国基本统一的绩效指标和标准体系。建议由财政部牵头,从国家层面建立统一的指标和标准体系,使地区间同类支出绩效具有可比性。同时,建议采取分工负责、先易后难的办法,在先期推行绩效管理的省市,就各类支出建立基本统一的框架性指标和标准体系,由财政部门依据该框架、标准进行统一梳理审定,并开展试点。通过不断实践,使这个框架体系更加充实完善,逐步建立起全国基本统一的绩效指标和标准体系。
(四)建立绩效管理基础信息库和绩效评价反馈系统,为绩效管理工作提供技术支持。绩效管理一方面需要长期的工作经验总结,另一方面也需要现代信息技术的辅助,通过对绩效结果应用的分析,找出偏差,为实施绩效管理提供先验证据。另外,应建立起一套绩效评价反馈系统,可以记录不同时期、不同行业、不同服务对象的绩效评价结果,通过互相比对,加强绩效评价的准确性,对于绩效评价指标体系的修正起到积极作用。
(五)完善绩效评价结果应用制度。应用评价结果是绩效管理落到实处、取得实效的关键,也是全部工作的落脚点。绩效评价结果贵在应用。一是建立绩效数据管理制度。将绩效评价数据信息输入部门预算管理系统,在财政内部和政府部门之间实现共享,为政府和部门预算管理服务。二是建立财政绩效评价结果通报制度。在绩效评价完成后,将评价结果向项目主管部门通报,及时反馈评价中发现的问题,作为评价部门和单位改进预算管理、提高公共服务水平的依据。三是建立财政绩效评价结果公开制度。通过网络、报刊等媒体向社会公开评价的结果,以提高财政资金使用的公开性和透明性,接受社会和公众监督。四是建立绩效评价结果上报与预算安排挂钩制度。评价工作完成后,要以报告形式及时上报,为领导决策提供依据,使绩效评价结果在预算分配中得到充分应用。
(六)加快推进财政管理相关配套改革。将预算绩效管理有效地融入预算编制、预算执行和预算监督的各个环节之中,需要对现行的预算管理机制、制度进行再造,使预算管理真正体现绩效管理的要求,预算绩效管理工作与财政管理的其他工作协调推进。主要包括:完善预算编制内容、规程,编制具体的、可执行和可评价的绩效目标,将绩效目标的编报、审核和批复,与预算编制的相关程序结合起来,建立绩效评价结果与预算编制关联机制;完善预算执行监管方法、手段,调整预算执行监管目标,修订各项专项资金管理规章,充分运用国库集中收付、政府采购等手段,加强对绩效目标实现程度的实时监控;完善政府决算制度、报表体系,使预算单位决算既能客观反映预算执行具体情况,又能真实反映预算实施绩效;完善预算监督制度体系,将预算支出绩效作为财政监督的重点,扎实推进预决算公开,依法接受社会各界监督。
(七)推动国家层面出台有关预算管理的法律法规。立法保障是开展预算绩效管理的前提和基础,也是当前国际上绩效管理的成功经验之一。现阶段当务之急是通过完善立法,使绩效管理工作走上制度化、规范化道路。要从法律条文上明确规定,绩效评价结果应与预算资金安排相结合,将预算结果作为编制预算和安排、拨付财政资金的重要依据。同时,对绩效评价结果应用和行政问责作出法律规定。从法律上树立预算绩效管理的权威性,在此基础上颁布绩效管理工作制度和规范,做到有法可依、有规可循,用法律规范、调整各方面关系,推进绩效管理工作的顺利开展。
责任编辑 李艳芝
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