时间:2020-02-16 作者:唐明 (作者单位:湖南大学)
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摘要:
从2003年起,物业税开始模拟空转,在长达7年的时间里始终难以“空转实”。2011年沪渝进行房产税试点改革,试点扩容时至今日“总闻楼梯响,不见人下来”。房产税从“研究改革”到“试点改革”,十年难磨一剑。房产税试点改革为何难以实质性推进?到底是哪些瓶颈制约了房产税改革?找准房产税改革受阻的真正原因,下一步改革方可“对症下药”。
一、房产税自身特殊属性是制约改革的直接内因
1.评估征税的存量税属性将引致严重的税负不公问题。房产税对社会财富征税属于存量税,其最大特点是不参与市场流通,需要政府组织评估征税。随着工业化和城市化迅速发展,我国城市居民拥有的住房价值大幅提升,但其家庭收入却未必相同幅度或成正比例的提高。由于房产税要依据市场价值课税,将会出现家庭收入和房产税税负不匹配的问题,引发严重的税负不公。
2.税源与税基分离的属性使得房产税征管难度大。房产税的征税对象是房产和地产,而税源则是纳税人的其他可支配收入,属于典型的税基与税源分离的税种,因此该税的征管存在特殊的信息成本和财产价值...
从2003年起,物业税开始模拟空转,在长达7年的时间里始终难以“空转实”。2011年沪渝进行房产税试点改革,试点扩容时至今日“总闻楼梯响,不见人下来”。房产税从“研究改革”到“试点改革”,十年难磨一剑。房产税试点改革为何难以实质性推进?到底是哪些瓶颈制约了房产税改革?找准房产税改革受阻的真正原因,下一步改革方可“对症下药”。
一、房产税自身特殊属性是制约改革的直接内因
1.评估征税的存量税属性将引致严重的税负不公问题。房产税对社会财富征税属于存量税,其最大特点是不参与市场流通,需要政府组织评估征税。随着工业化和城市化迅速发展,我国城市居民拥有的住房价值大幅提升,但其家庭收入却未必相同幅度或成正比例的提高。由于房产税要依据市场价值课税,将会出现家庭收入和房产税税负不匹配的问题,引发严重的税负不公。
2.税源与税基分离的属性使得房产税征管难度大。房产税的征税对象是房产和地产,而税源则是纳税人的其他可支配收入,属于典型的税基与税源分离的税种,因此该税的征管存在特殊的信息成本和财产价值的重估成本。将来房产税势必将对存量住房和增量住房一并征收,存量住房征税必然要直面广大自然人纳税人,需要实施房产普查和实名制,这种“财产公开”必然因触及利益矛盾而困难重重。而且,存量房征税必然要以存量价值为基础,必须管理存量税源,而不能局限于流量或者照搬流量税源的征管机制。
3.税负高度透明的属性使得房产税改革更依赖于地方治理方式转变及财政民主化建设进程。相对于目前占主体的间接税和代扣代缴个人所得税相比,房产税是所有税种中最能引起纳税人“税痛”感、增强其“税意识”的税种。根据民意调查显示,税收“透明度”与税收带来的直接“好处”是影响房产税能够顺利推动的关键因素。税前要保证房地产价值的评估公平,税中要保障纳税人纳税公平,税后要保障收入的使用公平。
二、转轨期不完善的产权与住房制度是阻碍改革的重要外因
目前沪渝试点仅仅是针对产权清晰的增量商品房和少数独栋别墅征税,可以预见房产税向全部房产推广之际,比重高达41.2%的无籍房产和产权残缺房产将对房产税征管带来巨大阻力:
1.无籍房产和产权残缺房产的征管难题。无籍房产征税的前提是要确权登记予以保护,产权处于分割状态下的残缺产权房产往往有多个房产所有人,如何合理确定其纳税义务人?同时,无籍房产和产权残缺为存量房确权、房地产信息联网等基础性工作也带来巨大障碍。另外,无籍房产和残缺产权房产十分不利于房地产市场的健康发展,因为这些房产通常是不能正常进入房地产市场或进入“门槛”较高,通常转入地下从事交易、抵押、租赁等非法经济活动,导致房地市场的混乱,相关权利人的权益受到侵害等,这也将直接导致房地产税以市场价值为基础的评估征税缺乏市场体制基础。
2.不同产权性质的房产税基评估及公平课税难题。由于土地使用形式的多样化,不同产权性质的房产取得成本相差很大,导致不同产权的房地产价值总量存在巨大差异。而且不同产权房产的纳税人的负税能力差异也很大,如何对多种产权性质的不动产进行计税价值合理评估且能兼顾税收公平和效率?
3.土地使用权预期不稳定可能会导致民众对房产税的抵制。只有对公民拥有财产权的某种资产征税才是规范的财产税。我国的房产税征税对象应包括房屋所有权和建设用地使用权。但建设用地使用权期满续期是否无偿以及如何续期,相关法律对此至今仍未做出明确的规定。对于民众来说房产不仅是消费品和投资品,同时也是最为重要的家族资产,房屋所有权与土地所有权期限矛盾,一直是公众心头之痛。如果不能明确建设用地使用权的法律属性,不能夯实建设用地使用权之私人财产权属性,房产税制度的建立也缺乏坚实和稳定的产权法律基础。
三、现行二元财政体制是制约改革的根本内因
在转轨期,许多地方形成了二元财政格局:“第一财政靠工业,第二财政靠土地”描述的是二元财政的收入来源;“吃饭靠第一财政,建设靠第二财政”概括的是二元财政的支出。在上述二元财政体制下,房产税改革步履维艰:
1.相比预算内的房产税收收入,地方政府更偏好“自由裁量”的预算外和制度外收入。对于预算外和制度外收入,地方政府边际留成接近100%,通常不需要上解下拨,因而地方政府对其相当倚重,甚至出现将预算内收入向预算外和制度外转移。
2.地方政府对房产税既无剩余控制权,亦无清晰的剩余索取权。作为地方税的房产税其税权却在中央,这种“错位”使得房产税改革试点容易落入“上下均推动不力”的尴尬境遇。房产税在地方几级政府共享,四级地方政府似乎都想“搭便车”分享“公共收入”,但却不愿或很难为改革的巨额初始成本“买单”,这也是使得房产税改革呼声微弱的现实原因。
3.土地财政目前发挥的作用和角色难以替代,使得地方政府“慎对”房产税。土地收入的资金规模巨大且完全由地方掌控,地方政府以土地收入为中心形成了“第二财政”的财政收支体系。另外,围绕土地建立起来的土地金融是比“土地财政”更加庞大的资金体系,现行“土地城市化”发展模式运行最关键的环节是地方投融资平台通过土地抵押融资。而据审计署发布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》,2012年底,4个省本级、17个省会城市本级地区中,有55%的债务承诺将以土地收入偿还。其中有9个省会城市本级政府的负债率超过100%,负债率最高的甚至达到189%,在地方债务不断增加的背景下,土地收入成为地方还债的一个重要来源,在国内经济增长仍然较缓的背景下,部分地方政府依靠土地市场平衡财政收支的客观需求仍然较强。而且今年上半年除去土地收入,其实地方财政收入并不乐观。在依靠土地财政平衡地方财政收入的客观背景下,地方政府对房产税改革怎会不“慎之又慎”?
四、推进房产税改革的政策建议
房产税改革实际上连接了经济领域、政治领域、法律领域以及社会领域等各方面,发挥着经济社会双转轨改革的助推器作用,带有强烈的制度转型的意味。房产税改革不仅是改革税制,更是经济社会双转轨诸多问题的纠结点,需进行顶层设计与综合改革:
第一,在税制设计及征管机制安排方面,要特别注意到税基与税源相分离及税负高度透明等属性,尽快建立适合我国国情、体现量能负担的存量税征管机制。作为最透明的税种,房产税在我国大规模推广的可行途径是构建民众有效参与财政收支决策的公共选择机制及地方政府积极回应辖区居民需求的激励与问责机制,这将是房产税改革所必需的政治基础。
第二,产权清晰是房产税征税的前提,转型期中的房产税改革的首要工作就是界定和保护产权。厘清政策福利保障房、小产权房、城市拆迁改造的回迁房等各种类型房产与土地产权的关系,应根据产权残缺房产的不同特点,因地制宜地采取办法使部分产权的房产向全部产权过渡。对新涌现出来的新权利应前瞻性地立法保护,采取各种措施加速房地产产权规范化和商品化改革。尽快明确城镇土地使用权期满后的延续方法,切实保障民众的财产权利,从而取得公众对房产税的支持,因为房产税的重要功能便是保护产权所有人的权益。“民之为道也,有恒产者有恒心。”不动产产权规范和保护工作将为房产税的改革奠定产权法律基础。
第三,房产税的成功实施和健康发展需要规范的财政分权的体制环境。用法律明确各级政府的财权和事权,健全公众的公共选择表达机制,硬化政府面临的制度约束环境,将全口径预算管理推行到地方各级政府,有效控制地方政府不规范行为,以持续规范的地方税为主体的正式财权取代非正式财权体系。解决地方政府“土地财政”转型阵痛问题,为其建立以房产税为主的财政支柱和以发行地方债券为主的金融支柱,这也是市场经济国家解决地方政府财政困境的基本方式。[国家社会科学基金项目“经济社会双转轨背景下中国房地产税改革的制度环境研究”(11CJY091)阶段性成果]财
责任编辑 张敏
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