时间:2020-02-16 作者:于中元 (作者单位:北京市财政局)
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摘要:
政策性金融能有效促进经济社会发展和政府目标的实现,这已为多国实践所证明。总结各国政策性金融经营模式的经验教训,可以得出一个普遍性结论,即通过明确政府与政策性金融的责利边界,可以发挥政策性金融的正外部性、限制其负外部性,实现政府目标和政策性金融目标的统一。
一、美国政府与房利美
1938年,为刺激住贷市场发展,促进中低收入阶层自有住房率的提高,美国政府出资创建了房利美,用以增强二级房屋消费市场上的流动性。1944年,房利美的业务扩大到贷款担保;1970年,房利美在纽约上市。
(一)政府赋予房利美隐性国家信用和税收优惠,使其承担支持美国住贷市场长期发展的政策性目标
由于房利美所从事业务的政策性,其受到政府赋予的隐性国家信用、税收优惠和金融保护,融资成本一直较低,仅略高于美国国债。通过房利美等类似金融机构源源不断地注入大量低成本资金,美国住贷市场实现了长期繁荣,取得了巨大的社会效益。近70年来,美国住贷余额年均增长10.6%,城市居民自有住房率接近70%,为主要发达国家中最高。
(二)政府未对房利美的业务边界进行界定和实施金融约束,过度竞争最终导致其遭遇灭顶之灾,政府被迫“兜底”
<...政策性金融能有效促进经济社会发展和政府目标的实现,这已为多国实践所证明。总结各国政策性金融经营模式的经验教训,可以得出一个普遍性结论,即通过明确政府与政策性金融的责利边界,可以发挥政策性金融的正外部性、限制其负外部性,实现政府目标和政策性金融目标的统一。
一、美国政府与房利美
1938年,为刺激住贷市场发展,促进中低收入阶层自有住房率的提高,美国政府出资创建了房利美,用以增强二级房屋消费市场上的流动性。1944年,房利美的业务扩大到贷款担保;1970年,房利美在纽约上市。
(一)政府赋予房利美隐性国家信用和税收优惠,使其承担支持美国住贷市场长期发展的政策性目标
由于房利美所从事业务的政策性,其受到政府赋予的隐性国家信用、税收优惠和金融保护,融资成本一直较低,仅略高于美国国债。通过房利美等类似金融机构源源不断地注入大量低成本资金,美国住贷市场实现了长期繁荣,取得了巨大的社会效益。近70年来,美国住贷余额年均增长10.6%,城市居民自有住房率接近70%,为主要发达国家中最高。
(二)政府未对房利美的业务边界进行界定和实施金融约束,过度竞争最终导致其遭遇灭顶之灾,政府被迫“兜底”
看到房利美、房地美等成功运作美国住贷抵押市场并取得良好收益,从2001年开始,投行等商业金融机构开始大举进入住贷市场的竞争。房利美(以及房地美、吉利美等政策性金融机构)的市场份额逐渐被商业机构挤占,盈利能力持续下降。为满足股东的盈利要求,房利美的经营导向开始完全市场化。凭借其背后隐含的国家信用担保,房利美低息借债买下次贷,然后通过资产证券化将其转换成债券,以次债的形式在市场上发售;华尔街的金融机构再次衍生,利用“精湛”的金融工程技术,将次债进行分割、打包、组合,构造出一系列令人眼花缭乱的次债信用衍生品并出售。在此过程中,房利美、房地美直接持有和担保的按揭贷款和以按揭贷款作抵押的证券由1990年的7400亿美元爆炸式地增长到2007年底的4.9万亿美元。在迅速发展业务的过程中,房利美忽视了资产质量,埋下了次贷危机的“种子”。2008年7月,房利美深陷700亿美元亏损困境并于9月7日被政府接管。时任财长保尔森表示,房利美的问题使得金融市场面临系统性风险,不得已的接管是保护市场和纳税人的“最佳手段”。
二、巴西政府与巴西国家开发银行(BNDES)
1952年,巴西政府全资创立巴西国家开发银行,通过其开展中长期融资业务以促进巴西国民经济增长和提高居民生活水平。截至2007年底,巴西国家开发银行总资产1144亿美元、净资产141亿美元,当年发放贷款370亿美元,有效满足了巴西农业、基础设施、环保、高科技、旅游等国家优先发展产业的中长期资金需求,在促进巴西社会经济发展中发挥了举足轻重的作用。
(一)巴西宪法法定授予巴西国家开发银行国家信用,在金融保护、资金来源上予以支持
巴西国家开发银行具有宪法保证的国家信用授权,且不受制于巴西的《商业破产法》。巴西国家开发银行的资金来源有三个途径:一是股本及财政性资金,约占总资金的47%;二是从工人援助基金(FAT)获得的资金,约占35%;三是从国际资本市场上筹集的资金以及多边金融组织转贷的资金,约占18%。其中,工人援助基金类似于我国的社保基金,其总额的60%用于失业救济,40%注入巴西国家开发银行作为只需付息、无须还本的资金。
(二)巴西政府通过界定国家开发银行与商业银行的业务边界和与政府的责利边界,确保其在经济社会发展中的独特地位和重要作用
巴西国家开发银行的总裁、副总裁均由总统直接任命,高级信贷委员会由总统、央行以及政府的发展、计划、外贸等部门组成。因此,巴西国家开发银行无论在巴西金融体系还是政府体系中都具有很高的地位。
巴西国家开发银行所做的业务都有相应的政策支持,责、权、利边界明确。根据政府不同时期的经济政策,巴西国家开发银行会适时对国家产业规划提出政策建议,并相应调整自身战略以与国家发展计划相一致。政府不干预银行的日常经营,贷款项目由银行自行决定。
目前,巴西国家开发银行与商业银行分别处于不同的细分市场。对于市场化高度发达的领域,由商业银行等市场主体承担;对于农业、中小企业、扶贫等社会领域,由国家开发银行发挥引导作用、商业银行待条件成熟后跟进;对于基础设施、基础产业、高科技产业、支柱产业、国际业务等国家优先发展和重点支持的领域,则主要由巴西国家开发银行承担。
三、日本政府与日本政策投资银行(DBJ)
日本政策投资银行是日本政策性金融机构的典型代表,其前身是日本政府于1954年依据《日本开发银行法》成立的日本开发银行。日本政策投资银行的宗旨包括:一是对商业性金融机构的信贷业务提供补充或支持,以推动经济和社会持续发展;二是通过提供长期资金和其他业务支持,为政府实施经济政策和社会政策服务。
(一)日本通过政策性银行立法,明确了日本政策投资银行长期享有特殊的资金来源、税收减免、利差补贴、亏损补偿等
在资金来源上,《日本政策投资银行法》规定,银行的资本金全部由财政拨付,且在发生资金困难时随时追加;可以随时向财政或央行借款进行融资,且借款期限较长,一般都在15年以上;在海外资本市场发行的债券依法享有政府担保。
《日本政策投资银行法》还规定,日本政策投资银行免交全部地方税、国家税和法人税,且从年度利润中提取法定准备金作为资本金的补充;政府对特殊行业的项目(例如煤炭等能源行业)提供银行利差补贴,由政府出资弥补其经营中出现的亏损。
(二)通过立法,界定其核心业务领域,明确其适度盈利、长期经营的经营原则
2008年,日本政策投资银行的贷款投资达到了1.4万亿日元,重点用于社区发展、技术和产业革新以及环境保护与社会可持续发展领域,占比分别为47%、35.6%和16.9%。
《日本政策投资银行法》规定,日本政策投资银行发放贷款、担保债务、购买公司债券以及应政府要求取得资产要求权或进行投资等业务,只有在确认能产生利润以保证有投资回报的情况下才能进行;贷款利息、担保收费率、公司债券利率等,均应在考虑商业银行同类业务近似水平或货币市场可比水平的情况下确定,以使银行收入足以补偿其费用支出。
四、对我国政策性金融机构的启示
国际政策性金融已有100多年的发展历程。政策性金融机构虽因各国国情的不同而各具特色,但其作为一种特殊的政府宏观经济管理手段,经营模式中的许多经验教训对我国政策性金融机构具有重要的启示意义。
(一)政策性金融在已经建立市场化机制的国家出现并起到补充作用
政策性金融在各国经济建设过程中发挥了重要作用,特别是在支持“两德统一”、处理亚洲金融危机、支持环保产业、消除地区差别以及应对突发事件等方面的作用有目共睹。随着国际经济形势以及各国经济状况的变化,各国政策性金融机构还将继续承担贯彻政府意图、实现经济政策目标的重要任务。与发达国家相比,我国经济基础较弱、市场发育程度较低,政府要支持的领域更多、要调控的范围更广,因此更需要一个体系完整、功能齐备的政策性金融的有力支撑。
(二)政策性金融作为商业性金融的补充,伴随着现代化过程将长期存在
从国外的情况看,政策性银行的一个重要功能是对民间金融机构的信贷或投资行为进行引导,主要表现为政策性银行自身先于商业银行向企业发放长期信贷或投资入股、为民间金融机构的后续贷款提供担保等。这种做法可以使一些按照商业信贷原则得不到贷款的行业和企业获得贷款。政策性银行侧重于提供长期信贷支持,商业银行侧重于提供中短期信贷支持。
(三)政策性金融作用的发挥与市场失灵程度密切相关,需要政府支持为其提供保障
政策性银行的一个共同特点是以国家信用为基础,以政府支持为背景。主要体现在政府授予政策性银行准主权信用等级,或者对其发行金融债券提供担保、增加注册资本(如德国复兴信贷银行、韩国开发银行)、给予财政融资、弥补政策亏损(如日本开发银行)等。国家信用表明政策性银行是政府的银行,政府是政策性银行的强大后盾,这是政策性银行在公众和市场上树立信心的保障。把政府信用赋予政策性银行,通过市场化方式进行运作,有利于在更大的范围内为经济建设服务。财
责任编辑 李烝
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