时间:2020-02-16 作者:黄桂兰 (作者单位:中央财经大学 新疆财经大学)
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摘要:
长期以来,我国政府管制下的资源产品价格只反映了开采成本中的生产成本,基本没有反映资源稀缺性的耗减成本和生态破坏的环境成本,造成资源的过度开采和浪费。十八大报告提出,要深化资源性产品价格和税费改革,建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。深化资源性产品价格改革须在政府监管下,以反映开采成本、耗减成本和环境成本的边际机会成本定价为基础,协调好政府、企业、消费者三方参与主体的利益关系,同时做好风险防范,最终形成公平合理的市场化资源性产品价格。
一、各项成本纳入定价机制的现状及存在的问题
开采成本、耗减成本、环境成本以不同的成本形式和税费形式,在我国资源性产品价格体系中有不同程度的数量反映,但是仍存在不少的问题,资源耗减成本和环境成本在价格中基本没有体现,各种成本的税费计征标准改革落后,成本核定体系不科学、不系统,税费种类纷繁复杂,税费征收标准过低,造成了资源的过度开发和浪费。
1.开采成本没有完全纳入成本核算
首先,根据政府管制下的资源性产品定价机制,价格只反映开采成本中的生产成本,即只包括各种生产部门人员工资和物料耗费,...
长期以来,我国政府管制下的资源产品价格只反映了开采成本中的生产成本,基本没有反映资源稀缺性的耗减成本和生态破坏的环境成本,造成资源的过度开采和浪费。十八大报告提出,要深化资源性产品价格和税费改革,建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。深化资源性产品价格改革须在政府监管下,以反映开采成本、耗减成本和环境成本的边际机会成本定价为基础,协调好政府、企业、消费者三方参与主体的利益关系,同时做好风险防范,最终形成公平合理的市场化资源性产品价格。
一、各项成本纳入定价机制的现状及存在的问题
开采成本、耗减成本、环境成本以不同的成本形式和税费形式,在我国资源性产品价格体系中有不同程度的数量反映,但是仍存在不少的问题,资源耗减成本和环境成本在价格中基本没有体现,各种成本的税费计征标准改革落后,成本核定体系不科学、不系统,税费种类纷繁复杂,税费征收标准过低,造成了资源的过度开发和浪费。
1.开采成本没有完全纳入成本核算
首先,根据政府管制下的资源性产品定价机制,价格只反映开采成本中的生产成本,即只包括各种生产部门人员工资和物料耗费,如材料费、动力费、燃料费、储量使用费、维护费等。其次,开采成本中的勘探和开发成本没有计入成本范畴,根据2007年新的会计准则,勘探和开发成本作费用化处理,计入长期待摊费用,管制定价时不纳入价格核算体系。最后,生产成本较高不利于定价。以石油企业开采成本为例,2007年全球平均开采成本为20.93美元/桶,中东为12美元/桶、美国为23.24美元/桶、加拿大为23.05美元/桶,其中勘探费用分别为0.98美元/桶、0.68美元/桶、1.21美元/桶、1.63美元/桶,生产成本分别为10.19美元/桶、8.79美元/桶、11.49美元/桶、10.63美元/桶。而我国的平均开采成本为26.89美元/桶,其中勘探开发成本为7.62美元/桶、生产成本为17.42美元/桶。我国的石油产品生产成本高于国际平均水平,比石油初级产品所处的地质结构类似的加拿大要高出50%。2011年,我国石油对外依存度达到57%,表明我国57%的石油需求依赖国外进口,使得我国的石油企业没有价格优势。我国石油开采多在地质构造较为复杂、勘探开采技术手段较为落后的条件下进行,加之石油企业可获得高额补贴,石油企业没有动力追求技术进步以降低成本的愿望,使得资源性产品的生产成本过高,不利于定价。
2.资源耗减成本未能正确计量,对损失的价值反映不充分
我国对矿产资源征收的反映稀缺性和不可再生性的耗减成本有矿产资源补偿费和资源税。
资源税主要作用是调节级差收入,促进资源的合理开发和利用,使资源产品的成本和价格反映出资源的稀缺性,维护代际公平。但是,我国资源税对价格的反映不充分。首先,资源税课税范围为7类自然资源,对水、森林等生态类资源没有广泛征收,使得应税资源性产品的价格高于非应税产品,以应税资源性产品为生产资料的下游产品价格就相对高于非应税资源的下游产品价格,最终必然导致对非应税资源性产品的过度消费,破坏了资源的可持续发展。其次,级差性质的资源税没有反映资源价格,税率或者税额只是部分反映了级差收入,没有体现资源的内在价值和不同资源在经济中的不同作用。最后,资源税从量计征的征税范围单位税额偏低,计量方法不科学,使得资源的价格不能真实反映资源的内在价值,造成资源性产品价格偏低,违背了价值规律,导致资源的过度开发和浪费。
矿产资源补偿费是具有真正意义上“资源补偿”性质的所有权权属,等同于国外的权利金。我国矿产资源补偿费于1994年依据《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源补偿费征收管理规定》进行征收,按照矿产资源产品销售收入比例计征,征收金额=矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系数,开采回采率系数由各地主管部门核定,补偿费率在0.5%—4%之间。但是,我国的矿产资源补偿费没有能够正确计量,地位被严重边缘化。首先,我国的矿产资源补偿费率偏低,平均补偿费率仅为1.18%,其中石油、天然气、煤炭等矿产资源补偿费率为1%。而国外权利金费率一般为2%—8%,石油天然气权利金费率在10%—20%之间,煤炭在2%—7%之间。其次,补偿费率常年不变,现行使用的资源补偿费率是1994年制定的,在资源日益匮乏、需求量猛增的现实情况下,没有进行过一次修改。最后,价格中反映的实际资源补偿费可以忽略不计。国土资源部咨询研究中心(2010)对我国实际收取的资源补偿费进行统计时发现,我国实际收取的矿产资源补偿费率仅为0.63%,即补偿费占矿产品销售收入的0.63%。
3.环境成本在价格中基本没有反映
我国按照“谁破坏、谁治理、谁开发、谁补偿”的环保原则,对资源性产品开发企业征收生态环境费用,如排污费、土地复垦费、水土流失防治费、水资源补偿费、矿山环境恢复治理保证金等,不同的资源性产品征收的生态环境税费不同,由资源所在地的环保部门进行征收。但是长期以来,我国的生态环境费用存在很多问题,首先,环保费用整体偏低,费用种类繁多,部分费用重复交叉征收,费用标准常年不变。由于环境保护费用为地方政府收入,收费征收标准由地方政府制定。山西省共制定了7种煤炭生态环境费,总的征收标准为24.9元/吨,其中排污费为1元/吨、土地复垦费为0.6元/吨,水土流失防治费为0.7元/吨,费用标准明显偏低;土地复垦费征收标准是1995年制定的,其余几项费用也多为2003—2007年制定;矿山环境恢复治理保证金、水土流失防治费、水资源补偿费存在一定的重合,矿山恢复治理保证金和可持续发展基金又存在一定的重合。其次,资源性产品定价基本不包括环境成本。由于资源性产品定价中成本为物耗成本和人力成本,资源性产品开发和利用所造成的环境损失成本基本没有包括在价格中。再次,生态价值损失没有得到补偿。以煤炭为例,有研究表明,煤炭开采造成的生态环境损失为69.47元/吨,其中环境污染损失占24.54%,生态破坏损失占75.46%。山西省2008年用于环境恢复治理的成本为38.81元/吨,而应交的生态环境费用为24.9元/吨,缺口为13.91元/吨,生态补偿率只为64.16%,环境税费不仅不能满足环境恢复的治理需要,而且生态环境价值的损失也没有在价格中得到充分的体现和补偿。地方政府对煤炭开采企业开采的每一吨煤都要补贴13.91元用于生态治理,也造成了地方政府的财政压力。最后,环境成本的计量方式缺乏统一性,没有科学的核算体系,使得政策的制定没有计量支撑,给环境成本纳入价格带来了困难。我国的环保费用多为地方政府根据环境治理费用进行核定,以分摊方式对企业征收,没有利用更科学的方法如直接市场法等测算环境成本,以作为计征依据。
二、资源性产品的定价机制设想
1.资源性产品定价模式
一般来说,受政府管制商品的价格P等于边际生产成本MC,在P=MC时,企业提供的产出才是效率产出,而此时的效率产出不能弥补企业的全部平均成本,企业发生亏损,政府必须对企业进行价格补贴,弥补企业的固定成本和利润以保证效率产出。但是由于资源性产品的耗减性和生态破坏性与一般产品不同,资源性产品的价格就应该反映勘探和开发及生产有关的开采成本;资源的耗用枯竭性、可持续性和代际公平的耗减成本;生态破坏的环境成本。这种定价方式接近于市场经济国家对资源性产品定价的边际机会成本定价。边际机会成本定价模式下,资源性产品的单位价格=边际开采成本+边际耗减成本+边际环境成本。在这种定价模式下,资源性产品的价格不仅反映了生产成本,而且有效地反映了资源性产品的特殊性——稀缺性和生态破坏性。
需要指出的是,边际机会成本定价模式的确立,首先,必须建立在各种成本的准确计量上。在开采成本上加强对资源性产品企业的成本核算和约束,增加透明度。在耗减成本的计量上国际通用的方法是使用者成本法,环境成本的计量有直接市场法、替代市场法、假设市场法。对各种方法的测算结果要在综合分析、征管便利基础上科学合理地做出最优选择。其次,必须坚持市场化导向的资源性产品价格改革,只有在市场化导向下资源性产品的价格才能够反映资源的开采、稀缺性、环境补偿和市场供求关系。最后,必须对各种资源性产品所缴纳的税费进行改革,在准确计量的基础上,对重复征收的税负进行优化,调整资源税的税率,扩大资源税的征税范围,消除应税资源品价格和非应税资源品价格对下游产业的影响,建立科学计量的与市场供求、资源状况、定价模式相适应的税费制度。
2.资源性产品价格的调整
按照边际机会成本定价模式形成的价格不能简单的直接作为市场交易价格,还需要政府价格监管部门对价格做适应性调整,使得以此价格为基础形成的市场交易价格不仅反映各项成本、市场供求状况,还要兼顾各方利益的公平性,考虑各方利益主体的承受能力。资源性产品价格改革的实质就是相关主体——政府、企业、消费者的利益调整过程,要安排好三者的利益平衡。①政府。政府作为资源的所有者,需要稳定资源性产品价格,即使在市场交易状态下形成的价格也必须服从政府宏观调控和价格监管,价格可以由政府定价过渡到指导价的定价方式。政府在运用科学合理的各项成本计量的基础上测算出来的价格作为指导价与市场价格进行比较,将二者的差额作为价格加成,使价格波动在加成范围内进行。当市场价格低于政府指导价时,加成部分以向购买资源的企业进行收费的形式予以实现。当市场价格高于政府指导价时,政府可以通过向企业支付价格补贴。经过调整后的资源性产品价格就能综合地反映开采成本、耗减成本和环境成本。②企业。企业作为资源性产品开采和利用的主体,熟知企业的成本状况,在资源性产品企业多为垄断企业的条件下,他们凭借垄断地位提高、虚报、隐瞒成本以抬高价格获得垄断利润,而政府在定价时处于信息的被动方。如果按照边际机会成本对资源性产品进行定价,政府需要为获取每期企业盈利状况、生产成本等信息而支付较大费用,造成了福利损失。由此,可以参照国际通行的做法,运用投资回报率法进行调节,即以确定利润为主,允许资源性产品开发企业获得由政府确定的合理利润,以保证资源企业可持续的投资规模。同时,应设置独立的机构对企业价格和运营状况进行有效监管,如统一电网管理等。另外,由于煤炭、石油、天然气等资源性企业多为资本密集型企业,勘探开发投入资金大,风险大,应对这部分成本进行折旧摊销,减少企业的投资回收期。③消费者。消费者是价格的最终接受者,由于资源性产品——煤、电、水、天然气等都是消费者的初级生活资料,价格的高低直接影响消费者的生活水平和收入分配。资源性产品价格的定价机制中要充分考虑消费者的权利,加强公民参与意识,培育消费者主人翁意识,才能制定出合理的资源性产品价格。我国在资源性产品价格改革方面虽然已经引入了民主参与意识的“价格听证制度”,但是,政府、企业往往从自身利益出发有提高资源性产品价格的动机,使得“听证”形同虚设,损害了消费者的权利。在“听证”制度上应做到真正的民主参与,完善听证制度。可以借鉴西方国家的听证制度,由企业提出申请,政府相关部门对申请进行审查,审查通过后进行的听证不制定参与对象,并公布企业的经营成本、利润、申请价格等,最后在可控的水平内定价。
3.风险防范
以边际机会成本定价模式为基础的资源性产品价格一经确立,价格上涨就会是必然趋势,而作为初级生产资料的资源性产品通过价格传导造成下游企业生产成本的增加,最终导致“成本拉动型”通货膨胀。价格的上涨会对消费者,特别是低收入群体的生活造成生活成本增加、生活质量下降。如何尽量降低通货膨胀发生的可能和缓解物价上涨对低收入群体的不利影响,就成为资源性产品定价模式确立后首要解决的问题。政府应及时干预稳定物价预期,帮助公众树立好的经济信心,打破民间的通胀预期。通过一系列财税政策保障低收入群体的利益,如提高最低工资标准、发放物价补贴、拓宽就业渠道、增加就业岗位等保障低收入群体的生活利益。对下游产品价格进行有效监督,防止非成本上涨的价格上涨。财
责任编辑 李永佩
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