时间:2020-02-16 作者:刘怡斐 (作者单位:经济科学出版社)
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摘要:
目前,我国财政农业投入体制机制存在一些问题,影响了支农资金使用效率。
一是事权划分不清。清晰、明确的事权界定是保障财权分配公平合理以及财力使用效率的依据和前提,但由于对政府在农业支持中的事权界定不够清晰,导致各级政府间农业投入的博弈困局。中央政府寄望于地方政府在财政资金分配中倾向农业事务,而地方政府则期盼中央政府多以专项转移支付等方式提高对农业的投入。
二是投入软约束。2003年修改的《农业法》规定,县级以上政府每年对农业总投入的增幅高于其财政经常性收入的增幅。但是,在财政收支总规模不断增加的情况下,财政支农的绝对规模却呈现增长不足的局面。此外,对现代农业发展极为重要的投入环节,我国尚没有专门立法,严重影响了规范各投资主体进行农业投入的法律严肃性。
三是投入分散。当前财政支农资金呈现“撒胡椒面”式分散使用、无法形成合力的局面,使用效率低下,难以突出农业支持重点。同种性质、同种用途的资金分散于众多部门单位,造成资金分设、多头申报、交互重叠、相互推诿等问题。
财政支农...
目前,我国财政农业投入体制机制存在一些问题,影响了支农资金使用效率。
一是事权划分不清。清晰、明确的事权界定是保障财权分配公平合理以及财力使用效率的依据和前提,但由于对政府在农业支持中的事权界定不够清晰,导致各级政府间农业投入的博弈困局。中央政府寄望于地方政府在财政资金分配中倾向农业事务,而地方政府则期盼中央政府多以专项转移支付等方式提高对农业的投入。
二是投入软约束。2003年修改的《农业法》规定,县级以上政府每年对农业总投入的增幅高于其财政经常性收入的增幅。但是,在财政收支总规模不断增加的情况下,财政支农的绝对规模却呈现增长不足的局面。此外,对现代农业发展极为重要的投入环节,我国尚没有专门立法,严重影响了规范各投资主体进行农业投入的法律严肃性。
三是投入分散。当前财政支农资金呈现“撒胡椒面”式分散使用、无法形成合力的局面,使用效率低下,难以突出农业支持重点。同种性质、同种用途的资金分散于众多部门单位,造成资金分设、多头申报、交互重叠、相互推诿等问题。
财政支农惠农资金整合应坚持观念转变、科学规划、部门联动、规范管理、严格监督、党政齐抓的原则,通过资金整合支持重点产业发展,逐步形成管理科学、使用高效的新机制。
1.推进财政管理体制改革,合理配置财政资源。财政管理体制改革要致力于形成支农资金的有机管理系统。农业主管部门要明确发展目标和重点,制定政策,落实年度工作方案和考核指标,组织项目申报和论证,实施项目监督、检查。各级财政部门要做好资金预算、执行和监督检查工作,确保预算资金按照《农业法》等法律规定按时增长,区别项目轻重缓急,保证及时、足量到位。各级政府部门要根据农业发展规划及年度工作重点,结合地方经济特色,研究农业发展战略,规划农业发展重点,制定相关配套政策。可建立财政支农资金整合协调小组,小组成员由财政及各类涉农部门主要负责人组成,各成员密切配合、共同协商、各负其责、统筹协调,指导、监督有关部门对支农资金的安排和使用。
2.突出重点,形成财政支农资金规模效应。应根据发展规划和重点项目归并支农资金,以项目、产业、区域为平台来整合支农资金。就全国大部分地区而言,支农资金应优先投入农业基础设施、农业信息化、农村教育、农村医疗等基础领域;重点支持农田水利设施、农村道路设施、农业生态建设、改善农村生产生活条件等农业项目。同时,加大对农业科研、市场信息服务等现代农业社会化服务体系建设的支持力度,大幅增加农村剩余劳动力转移培训等人力资本开发方面的投入。
3.加强财政支农资金管理,提高支农行为可行性。一方面,农业项目要兼顾农业增产、农民增收和农村发展三个基本目标,实现生产发展、生活宽裕、生态良好的目标。另一方面,要积极落实民主决策。立项时,深入基层了解农村现状,搞好前期调查研究,要立足自然环境、资源禀赋、区位优势及乡风民俗,结合国家农村工作部署重点,把体现地方特色、适应市场机制、推动农民增收、辐射带动作用明显的支柱性产业作为支持重点。同时,还要选准载体,按照“渠道不乱、性质不变、各负其责”的原则,根据区域农业发展现状,突出区域特色,抓住重点项目载体,规划引导、统筹安排、明确职责,全面整合各种财政支农惠农资金。
4.加强执行监督,提高支农资金使用效率。一是大力宣传支农政策,增强资金透明度。二是公开办事程序,制定资金管理办法,明确资金申报、审批环节,做到办事制度化、程序化,减少工作随意性。三是坚持民主理财。财政部门要进行经常性检查和跟踪资金的使用,及时发现和纠正违纪违规问题。涉农部门要对支农项目在立项、实施、建后的各个环节实行质量、效益检查和评价;同时与社会中介机构、审计和监察部门加强联系,构建共同监督机制,防止项目多头申报、套取项目资金和项目缩水现象发生。特别是对属于整合范围的项目更要全部向社会公开,逐步建立以财政、审计、监察部门以及群众舆论共同参与的支农资金检查监督体系。
整合财政支农资金,应在不改变各类资金性质、用途和渠道的前提下,统筹安排、协调投入、规范管理。具体整合措施建议如下:
1.创新制度加大财政支农资金投入力度,拓宽范围和明确重点。一是完善制度,加大财政支农资金投入力度。要从法律层面细化、硬化区域财政支农投入责任。同时,将财政支农投入与政府和财政、涉农部门领导绩效考评挂钩,明确对违法行为处罚的办法和标准,强化约束和激励。二是继续加大财政投入力度,构建财政支农资金的长效投入机制。各级政府要增收节支继续加大财政支农资金投入力度,构建以中央和省级财政为主、以市县乡为辅的财政支农投入保障机制,确保财政“三农”投入稳定增长。三是既要拓宽整合范围,又要明确资金投入的使用重点。在理清支农资金使用性质的基础上,不断拓展整合范围。同时,探索建立省级整合试验片区及跨行政区域的整合模式。根据专项资金性质,除几类特殊类型的专项资金如生产救灾资金、直补农民的资金外,应将其他所有财政支农资金都纳入整合范围,以支持主导产业和重点区域发展,并逐步建立竞争性资金分配机制。
2.调动各方积极性,提高资金分配民主性和透明度。一是调动相关经济主体的积极性,提高参与度。过去的经验是以县级整合为主要模式,在总结经验的基础上,可以探讨在有基础的地方突破县(市)层面整合的局限性,重视源头整合,逐步推进上下联动型整合。同时,要确保资金分配的科学性,在整合过程中搭建起其他社会经济主体可共同参与的平台机制,提高资金分配透明度。二是建章立制,确保整合工作的规范化、程序化。目前财政支农资金整合工作主要是自上而下、依赖行政力量推进的“指导整合”,具有灵活性强、易于发挥地方主观能动性等优势,但同时也加大了随意性,难以控制地方政府“违规操作”的风险。因此,通过地方政府行政法规明确各类财政支农资金整合的原则、标准、目标、整合边界、整合重点等重要问题,能有效克服资金整合和项目实施中的随意性,最大限度地发挥财政支农资金的使用效率。具体而言,应积极推进支农资金整合的运行机制改革。一方面,随着城镇化的快速推进,应建立动态的因素分配法,体现财政支农资金分配的公平公正。同时,在绩效考评的基础上,将因素分配与资金整合绩效考评结合起来,提高整合资金管理的规范化程度,并提高资金使用效率。另一方面,要“简政放权”,在信息明晰和结果可控的条件下,实行指标额度控制和项目备案制,有步骤地下放支农资金和项目的审批权限。
3.优化财政支农资金整合模式,完善全过程监督机制。一是项目带动资金整合模式。即以地区内“三农”重点建设项目为平台,统筹规划各渠道资金,集中投放,使其产生规模效应。例如,科技推广与农民培训项目资金在来源上存在交叉,资金规模小而分散,可以此类项目搭建资金整合平台。二是产业带动资金整合模式。即以区内具有竞争优势、带动力强的优势主导产业为依托,根据产业发展现实需要,以提高产业竞争力为目标整合相关项目资金,支持产业发展的薄弱环节。三是区域建设资金整合模式。即以特定区域发展为依托,围绕该区域发展规划,从建设区域、项目组合上进行整体布局,加强各部门之间沟通协调,整合项目资金,投向对农村经济发展影响较大的重点工程建设,解决农村经济社会发展中的当务之急,使区域面貌迅速改观,区域经济功能迅速提升。在探索整合模式的同时,应构建资金整合监管的长效机制,变“事后监督”为“全程监控”,加强对资金整合项目的申报、立项、分配、使用、验收等全程的监督检查。财
责任编辑 李烝
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