南水北调中线工程自2005年开工到计划2014年供水,其建设期长达10年左右。在此期间,丹江口库区人民在重建家园、关停企业、保护生态、寻求发展方面做出了巨大的牺牲和努力,同时,中央和湖北省政府给予库区极大的支持和帮助,有力推动了库区移民的生活稳定和经济发展。目前,库区重建已近尾声,2014年的供水即将开始,这标志着南水北调中线工程基本完工,也标志着该工程由建设期转为营运期。从建设期到营运期的角色转换,将直接带来库区经济社会发展以及中央扶持政策的重大转变,其对地方财政的影响将是深远的、长期的。
一、中线工程建设期对地方财政的影响
1.投资拉动经济和财政收入的快速增长。2004—2011年,十堰市固定资产投资每年以30%增长,其中南水北调投资拉动功不可没。投资的增长直接拉动了经济的快速增长和财政收入的增长。
2.内安迁建推进了农村城镇化建设的步伐。南水北调工程所涉十堰市4县(市、区)14个乡镇,移民内安8.83万人,建设安置房2.2万套,复建新镇29个,乡镇政府和事业单位得以复建,建设标准和档次大大提升;恢复道路、通电通信、通路等基础设施投资达14.5亿元,直接拉动十堰相关产业发展。
3.城市基础设施建设进一步完善。为了保证“一江清水送北京”,十堰市先后投入100多亿元用于水污染防治,启动了19个污水处理厂和垃圾处理场建设,列入《丹江口库区水污染防治规划》的12座污水处理厂已有10座建成使用。为防治农村面源污染,十堰市还在165个村新建9万多个垃圾处理池(桶)、65个垃圾中转站。这些环保设施的建设,极大地提升了城乡基础设施建设的水平。
4.环境保护提升了十堰的生态文明。“十一五”期间,国家补偿十堰市生态资金3.07亿元,全市累计完成人工造林191.37万亩,森林覆盖率保持每年提高一个百分点,达到53%,远远高于全国、全省平均水平。“十二五”期间,随着生态立市战略的实施,汉江生态功能区、江北石漠化重点治理区和南部水源涵养、木本粮油生产功能区逐步显现。到2015年,全市森林面积力争达到2060万亩,森林覆盖率达到58%。十堰作为国家生态功能示范区,兴办企业的门槛和排污标准提高。这是确保南水北调核心水源区水质的需要,更是十堰生态文明建设的需要。
5.库区财政一次性收入凸显。自2009年始,国家分四年对十堰市淹没区耕地占用税、耕地开垦费进行了划拨,累计拨付耕地占用税37.61亿元和耕地开垦费6.63亿元,推动了市财政收入的快速增长,同时为库区经济社会发展提供了巨大的资金支持。
但同时,中线工程也给当地带来了企业关停、移民安置、治污成本增加等问题,减少了税收收入,增加了财政支出。
二、营运期财政补偿机制构建的建议
营运期的到来,标志着南水北调工程基本完工,但库区经济的发展是一个长期的、连续的漫长过程。库区经济社会能否取得长足发展,事关工程的成败。因此,研究并建立营运期财政补偿的长效机制迫在眉睫。
1.构建生态补偿机制。生态补偿机制是南水北调核心水源区在营运期财政补偿机制的重要内容。它是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,综合运用行政和市场手段,调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域。建议中央按调水量水价的一定比例提取生态保护基金,专门用于生态移民、水土保持、天然林资源保护和污水治理经费补助。
2.构建民生改善机制。库区民生改善是库区长治久安的重要保证。随着库区蓄水,人居环境的变化所需要的基础设施的配套需要一个长期的过程,并不因工程满足调水需要而终止。要继续支持库区基础设施建设,密切关注蓄水引发的次生灾害;要加大流域治理、“移土培肥”等土地治理、改良的力度,改善库区生产生活条件,夯实库区稳定的基础。要参考物价上涨指数,分阶段调整移民扶持标准,使移民生活质量不因物价上涨而降低。
3.构建发展持续机制。库区发展受限并不意味着库区经济不发展,只是库区发展领域要符合《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》,在生态经济、循环经济、特色产业、旅游等方面要加快发展。由于库区土地淹没,工业发展受限,加之处于秦巴贫困地区,发展环境不优,在区域竞争中劣势凸显,建议中央对淹没土地给予长期补偿或者以建设期年均耕地占用税为基数,作为帮扶核心区经济发展的基金,并长期保留,因为土地是发展的基本要素,土地淹没不是一次性耕地占用税所能解决的。同时也将避免耕地占用税的锐减给核心区财政带来的影响。
4.构建协作援助机制。“按照谁受益谁补偿”的原则,建议国家南水北调办牵头,开展受益的京津冀与十堰市核心区的对口援助。“援助”要由民间或企业逐步向政府财政转变,由随意性向契约式转变,以强化受益方的责任。
5.构建特殊补偿机制。十堰市是国家确定的生态功能示范区,尤其是处于南水北调核心水源区的县市具有“特区”的含意。核心水源区的人民不仅是一般意义上的“经济人”,而更多的是肩负“看水人”的责任。其责任的特殊决定了转移支付制度的特别和政策的倾斜。建议中央将南水北调中线工程的水资源费的征收主体由“调入区”改为“调出区”,征收水资源费在相关区域内按比例分配。同时,考虑核心区土地淹没的机会成本,给予特殊的补偿政策。财
责任编辑 刘永恒