时间:2020-02-16 作者:鲍文前 (作者单位:安徽省财政科学研究所)
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摘要:
我国是一个农业大国,农村区域广阔,农村人口众多,农村生态环境保护在我国整个生态环境保护中占有举足轻重的地位。当前,我国农村面源污染、点源污染和生活污染日益严重,对农民健康及生产要素供给的影响不断加深,如不及时有效控制,将直接影响我国生态文明建设的进程。笔者从财政体制的角度对改善农村生态环境提出相关对策,以期为农村生态环境保护提供更加坚实有效的财政体制保障。
一、现行分税制财政体制对农村生态环境保护的影响分析
自1994年实行分税制财政管理体制改革以来,我国对这一体制进行了不断调整和完善,先后实施了所得税分享、出口退税机制和营业税改征增值税试点等一系列重大改革,但对农村生态环境保护专门作出体制规定不多。这给农村生态环境保护带来诸多影响,主要表现在以下五个方面。
(一)事权划分不清诱发地方农村生态环境保护意识不强。从现行情况来看,实施了近20年的分税制财政体制对于各级政府事权划分一直比较笼统,至于农村生态环境保护这一具体事务只是隐含在中央和地方经济事业发展之中,并没有作出具...
我国是一个农业大国,农村区域广阔,农村人口众多,农村生态环境保护在我国整个生态环境保护中占有举足轻重的地位。当前,我国农村面源污染、点源污染和生活污染日益严重,对农民健康及生产要素供给的影响不断加深,如不及时有效控制,将直接影响我国生态文明建设的进程。笔者从财政体制的角度对改善农村生态环境提出相关对策,以期为农村生态环境保护提供更加坚实有效的财政体制保障。
一、现行分税制财政体制对农村生态环境保护的影响分析
自1994年实行分税制财政管理体制改革以来,我国对这一体制进行了不断调整和完善,先后实施了所得税分享、出口退税机制和营业税改征增值税试点等一系列重大改革,但对农村生态环境保护专门作出体制规定不多。这给农村生态环境保护带来诸多影响,主要表现在以下五个方面。
(一)事权划分不清诱发地方农村生态环境保护意识不强。从现行情况来看,实施了近20年的分税制财政体制对于各级政府事权划分一直比较笼统,至于农村生态环境保护这一具体事务只是隐含在中央和地方经济事业发展之中,并没有作出具体明确的界定。2005年以来,在科学发展观的指导下,中共中央、国务院在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和国务院办公厅转发环保总局等部门《关于加强农村环境保护工作意见的通知》等文件中开始明确农村生态环境保护是各级政府应尽职责,必须承担应尽事权和支出责任,但是没有在各级政府之间作进一步的责任细分,在实际工作中很难清晰地界定哪些事权和支出责任直接归属中央,哪些归属省、市县和乡(镇),哪些由各级政府共同承担。这容易导致地方政府农村生态环境保护意识不强,出现相互推诿扯皮现象。
(二)税费体系缺失尚未起到保护农村生态环境功能。在现行税制中,与农村生态环境保护相关的税种主要有资源税、耕地占用税、土地使用税和土地增值税等,但这些税种并不是专门针对农村生态环境保护而设置的,难以形成稳定的、专门的保护农村生态环境的财政收入来源。实际上,这些税种并不是严格意义上的环境保护税种,而是主要针对资源开发利用所形成的级差收入。在现行分税制财政体制下,这些税种大部分归地方,实际上鼓励了地方进行资源开发,形成了当前盛行的“土地财政”和“资源财政”,并没有真正起到保护农村生态资源和环境的目的。同时,现行专门针对农村生态环境保护的收费制度较少,至于排污权交易和排污费等收费项目,因其来源于工矿企业并被纳入公共财政收入体系,也很难切块作为农村生态环境保护资金来源。目前,地方政府只是根据中央要求和财力多少适度安排农村生态环境保护相关支出,并分散在政府预算收支科目“环境保护”大类下不同子目中,以至于整体性反映农村生态环境保护财政支出基础数据缺失。
(三)追求增长目标导致农村生态环境污染难以有效控制。在分税制财政体制下,财政收入是各级政府履行职责的基本保障,也是政绩考核的现实需要。按照现行税种设置及其分税,一产农业基本不再产生税收,财政收入增长主要来源于二产和三产。目前,虽然我国各级政府都在贯彻落实科学发展观,加快经济发展方式转变,但是从实际情况来看,一些地方特别是发展较为落后的县乡两级的财政收入大多主要来源于资源性、耗能大、污染强的传统工业企业。为了加快经济发展、壮大财源,一些基层政府在短期政绩目标考核下,往往以牺牲环境为代价来换取经济发展和财政收入增长,对污染企业的保护现象时有发生,个别地方甚至不惜破坏农村生态环境过度开发利用矿山、水、旅游等生态资源,并引进一些污染企业,造成农村污染源难以得到有效控制。
(四)财力相对不足弱化一些地方农村生态环境保护能力。分税制财政体制实施以来,地方体制上交多、本级收入少,中央集中了地方财政总收入的大头。据调查,安徽一些市县,上划中央收入占到财政总收入的60%以上,而地方在税收增收中得到的税收返还财力十分有限。一些基层财政主要依靠上级财政转移支付保持基本运转,造成地方很难有足够的财力支持农村生态环境保护。
(五)实行配套投入增大地方各级财政负担。由于中央集中财力,加之现行农村生态环境保护事权划分不够清晰,加大了中央财政通过转移支付等方式支持地方农村生态环境保护的责任。但是,中央在转移支付等资金安排上,很多采取的是上级定项目、下级拿配套的办法,使地方处于既想争取又怕配套的境地。按照现有的预算管理模式,各级政府的预算都在年初经当地人大法定,但年度中间安排配套资金,往往打乱地方预算盘子,也增大了地方财政的支出压力,加剧地方财政紧张程度,也导致一些较大的配套资金难以落实到位,容易引发地方财政举债等问题,这种现象在财力相对薄弱的基层财政较为突出。
二、健全农村生态环境保护财政体制的思考
从前述分析可以看出,深化财政体制改革对于促进农村生态环境保护起着至关重要的正相关作用。健全农村生态环境保护的财政体制,关键要在合理划分事权、健全税费体系、完善转移支付制度等方面力求取得新的进展。
(一)细化各级政府农村生态环境保护事权和支出责任。建议按照“一级政府、一级事权、一级财权、一级责任”与农村生态环境的收益性、层次性和外部性的原则,合理划分中央与地方以及地方各级政府之间的农村生态环境保护支出责任。对于全国性的农村生态环境保护事务全部由中央政府承担。对于列入世界级、国家级的自然生态保护区等项目,一些跨区域的重大农村生态环境保护项目如长江、淮河等大江大河的水流域环境保护与治理,大气农业和土壤面源污染防治等列入中央政府职责或为中央与地方政府共同职责,中央与地方责任大小视农村生态环境保护项目的外部性和地方财力大小确定分担比例。对于地方性特征的农村生态环境保护事务如农村生活污染、种植业和养殖业污染治理等由省级统筹,市、县、乡各级政府视层次性和外部性大小合理分级承担。
(二)健全农村生态环境税费收入体系。目前,开征生态环境税费在西方国家比较成熟,如奥地利从1986年开始征收化肥税,比利时从1991年开始对剩余粪肥征税,丹麦、芬兰等国对杀虫剂征税,英国、瑞典等国开征自然资源或森林开发税,美国等一些国家开征环境资源使用费和土地复垦基金,并实行市场化的排污费交易制度,既增加了财政生态税费收入,也有效实现了最小成本治理污染。我国应借鉴国际经验,本着积极稳妥的原则,加快农村生态环境税费制度设计和试点步伐。在此基础上,根据税种设置,科学合理划分中央与地方税权和财权,建立中央与地方各自分征分管的农村生态环境税费收入体系。
(三)强化地方政府农村生态环境保护投入。尽管农村生态环境保护具有很强的外部性,但农村生态环境保护与各地经济社会发展和人民生活息息相关。这就需要按照事权和支出责任的划分,强化地方政府加大农村生态环境保护的投入。一方面,国家要调整完善政府预算收支分类科目体系,在“环境保护”大类下单设“农村生态环境保护”子级科目,以便于全面反映各级政府农村生态环境保护财政投入情况,并出台相对硬性的要求,着力构建各级政府农村生态环境保护支出与当地GDP、财政收入增长的双联动机制,确保地方新增财力更多地用于农村生态环境保护,以最大程度地满足农村生态环境保护对财政投入的需求。另一方面,针对当前基层财政较为困难的实际,国家要根据税制改革的进程,加快构建地方税收入体系。同时,要调整税收体制、税收分享比例等,健全地方财力持续增长机制和基层财力保障机制,为地方安排农村生态环境保护支出提供充足的财力支撑。
(四)完善农村生态环境转移支付制度。在上对下纵向的转移支付制度设计上,中央要充分考虑各地人口布局、国土空间布局、经济发展布局、城镇化布局、农业农村发展布局等经济社会和环境要素,科学合理测算各地农村生态环境保护资金需求。在此基础上,按照财力与事权相匹配的原则,属于中央地方共同事务的,明确各地分担比例;属于中央委托事务的,中央财政要通过专项转移支付全额安排;属于地方政府事务的,地方自有财力如不能满足支出需求,中央财政原则上要通过一般性转移支付给予补助;属于中央临时增加的农村生态环境保护事项,中央财政要切实承担支付责任,避免“中央开口子、下面拿配套”,最大限度减轻地方财政配套压力。当前,尤为重要的是要根据国家主体功能区建设,加快建立健全生态功能区利益补偿性转移支付制度体系,扩大生态补偿范围,提高生态补偿标准,进一步加大对国家级生态保护地、水源保护地、森林保护地等的生态补偿力度,从而建立起较为完善的生态补偿机制,以补偿保护区广大群众的利益损失,满足今后发展需求。同时,推动中央层面或省级层面开展更大范围、更大规模的跨区域横向生态补偿试点。财
责任编辑 刘慧娴
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