时间:2020-02-16 作者:刘军民
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摘要:
财政体制改革历来是我国经济体制改革至为关键的内容,牵一发而动全身。关于现行体制运行存在的问题,比较流行的观点认为财力层层向上集中,而支出不断下移,导致地方事权与财权匹配失衡,特别是基层财政日愈困难,使得其不得不过度依赖土地收入和举债度日等。为此,呼吁中央下放财权,降低集中度,充实地方财力。这些观点,看似有一定道理,但却有必要做深入辨析。
一、财权下移空间并不大
(一)从国际比较来看,绝大多数国家中央财政收入均占较大份额。与其他大国相比,我国中央层级财政收入比重并不高。OECD国家中,除美国、德国等少数国家中央(或联邦)财政收入比重在50%左右外,大部分在60%以上,高的甚至超过90%。2012年,我国中央财政收入占全国财政收入比重为47.89%。如果按照国际可比口径,把主要由省以下政府管理的社保收费、预算外收入算进来,比重则不足40%。从中央财政支出占全国财政支出的比重来看,2012年我国为14.93%。若将地方政府社会保险基金支出、土地出让金发生的支出全部计算在内,中央的支出比重则更低。2009年OECD成员国中央政府支出占全部政府支出非加权平均值是46%,其中美国是54%、英国是72%,均远高于我国。
(二)从税种...
财政体制改革历来是我国经济体制改革至为关键的内容,牵一发而动全身。关于现行体制运行存在的问题,比较流行的观点认为财力层层向上集中,而支出不断下移,导致地方事权与财权匹配失衡,特别是基层财政日愈困难,使得其不得不过度依赖土地收入和举债度日等。为此,呼吁中央下放财权,降低集中度,充实地方财力。这些观点,看似有一定道理,但却有必要做深入辨析。
一、财权下移空间并不大
(一)从国际比较来看,绝大多数国家中央财政收入均占较大份额。与其他大国相比,我国中央层级财政收入比重并不高。OECD国家中,除美国、德国等少数国家中央(或联邦)财政收入比重在50%左右外,大部分在60%以上,高的甚至超过90%。2012年,我国中央财政收入占全国财政收入比重为47.89%。如果按照国际可比口径,把主要由省以下政府管理的社保收费、预算外收入算进来,比重则不足40%。从中央财政支出占全国财政支出的比重来看,2012年我国为14.93%。若将地方政府社会保险基金支出、土地出让金发生的支出全部计算在内,中央的支出比重则更低。2009年OECD成员国中央政府支出占全部政府支出非加权平均值是46%,其中美国是54%、英国是72%,均远高于我国。
(二)从税种的属性来看,也不宜下划为地方税。在划分不同级别政府的收入(财权)时,除了考虑满足各级政府的支出需要外,关键还要看税种自身的属性,即其对社会公平和效率的影响。总体而言,具有国家政策调控目的、税基地域流动性强的税种,应作为中央收入。如个人所得税是一个定位于调节社会收入分配和促进地域公平性的税种,应为中央税,从国际来看,个人所得税也基本上都是中央拿大头。而企业所得税,在2002年的分享改革之前按隶属关系划分,但其却导致了跨地区兼并重组障碍、地方保护主义盛行、阻碍全国统一大市场形成的弊端,因此,也应为中央税,中央拿大头。与此同时,税基流动性不强的税种如不动产税、资源税等,与地方政府努力程度、公共服务和管理水平息息相关,是适宜于地方来掌握并征管的税种,应是当前我国地方税体系建设需要重点发展的方向。
(三)从我国的现实国情出发,中央财政收入比重也不宜降低。我国是一个地域差距很大的国家,不仅经济发展水平差距大,而且社会差异大,如民族构成、人口密度各地差异明显。从促进区域协调发展和公共服务均等化的角度出发,有必要维持中央足够的调控、统筹和地区均衡能力。这种调控力应通过中央承担更多的公共事务和服务项目来实现。
二、事权划分不清晰、不合理是当前体制缺陷的主要方面
与收入划分相比,政府间事权或支出责任的划分是我国财政体制亟待完善的方面。1994年的分税制改革没能对各类事权做出系统的明确界定,2003年党的十六届三中全会提出“按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则,明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权”。这一政府间支出责任划分的要求明显过于原则化、笼统化,缺乏具体细化的实施意见,以至于政府间事权划分进展有限,事权划分不清晰、不合理的问题对财政体制运行效率和公平性的制约越来越明显。
(一)我国有关事权划分既不合乎理论,也不同于国际通行作法。在市场经济条件下,若完全由地方政府来实施福利政策,被征税的群体(一般是高技能劳动力)将会为减少缴税负担而离开本地区,而享受福利的群体(一般是低技能劳动力)将会受补贴的吸引而大量来到高福利地区,由此会导致地方政府财政收入的减少和财政负担的增加,无法长效地维持收入再分配的政策。因此,从理论角度来看,涉及收入再分配的福利政策一般应由中央政府来实施,才能够得到有效的执行。从国际经验来看,大多数国家的实践也验证了这一理论。如美国等大多数国家,具有社会再分配性质的普遍福利性项目(养老、医疗、残疾和住房保障)和收入维持性项目(如失业、救济等)通常主要由中央(联邦)政府来负责。而在我国,目前已有的各类社会保障统筹层次仍然主要停留在市县级层面,主要由地方政府承担。这种体制安排,不仅导致财力薄弱地区政府的力不从心,更导致地方政府在面对日愈庞大的跨省际流动人口公共服务提供上缺乏积极性,造成目前多项公共服务政策都是以户籍人口为基础,而不覆盖流动人口,导致了诸如流动人口子女入学难、住房难、异地就医报销难等问题,群众对此反应十分强烈,加深了社会排斥。
(二)事权要素分离脱节,导致“专项依赖症”的出现。政府的每项事权由决策权、执行权、监督权等要素构成。西方国家这几项事权要素基本是统一的,如国防、外交、全国性社会基础设施、社会保障等公共事务由中央政府负责,中央政府基本上就全盘负责决策、筹资、预算、执行、管理和监督;社会治安、交通管理、垃圾处理等公共事务为地方事权,地方政府也基本上是事权各要素全面“统揽”。而我国则与此大不相同,我国的事权划分存在明显的要素分离特征,决策权、政策和标准制定权等基本都由中央政府负责,地方政府在中央指令下负责支出、管理、执行和落实等多项责任。近年来,中央政府部门在“条条”方面决策权集中较多。为了强化各自领域事业支出保障的优先性,各部门在决策和出台民生政策时,纷纷通过制定和发布各类事业发展纲要、战略、专项规划来明确经费保障要求,有的甚至上升至国家法律,将之明确为刚性支出、法定支出,但都把支出落实责任“惯例性”地置于地方政府尤其是基层政府身上。为激励地方政府更好地贯彻落实中央政策,中央设立了种类繁多的“专项转移支付”来予以补助和引导,导致越来越多的中央政策患上“专项依赖症”,地方政府对各种中央专项资金抱有“让人欢喜让人忧”的复杂态度。
(三)现行事责共担模式运行并不理想,地方政府缺乏履责的内在激励。由于中央与地方政府之间在公共服务供给责任的确认和分担标准等缺乏稳定规范的机制,模糊含混、边界不清的支出责任大多被推给下级政府。例如,中央政府推出了大规模保障性住房建设规划,但其实现责任则被加到地方政府头上,为强化地方政府的住房保障责任,中央政府将该项工作纳入地方政府的年度工作目标和考核内容。这种典型的“中央决策、地方买单”的模式,造成了激励相悖的天然缺陷。另外,为加快推进保障性安居工程建设,2012年6月,中央财政还拿出15亿元对2011年城镇保障性安居工程任务完成较好的地区给予奖励,来鼓励、督导地方做好住房保障工作,应该说,这种“胡萝卜加大棒”的办法不是一个规范、长效体制的应有之意。
(四)不断泛化的转移支付和补助,凸显了事权归属责任不清。2006年以来,中央出台了农村义务教育公用经费保障机制改革、城市义务教育和公共卫生、新型农村合作医疗等12项重大民生政策,中央财政分配转移支付资金时,考虑到中西部地区财政相对困难,对西部地区补助80%、中部地区补助60%;又由于考虑东部地区财政状况差异较大,根据2006年中央对地方均衡性转移支付测算采用的困难程度系数,确定了福建50%、山东40%、辽宁30%、江苏20%、广东和浙江10%的补助比例。2009年,国务院又决定新型农村养老保险转移支付对中西部地区的补助比例为100%、东部为50%。这种财政补助的普遍性“泛化”,就使得事权的真正归属变得扑朔迷离,到底是地方事权、中央事权,还是共担事权?如果说中央从基于保障基本公共服务均等化的角度来对财力相对薄弱的中西部地区进行补助还合乎情理,但对东部地区也给予财力补助,就有点说不清楚了。如果说是因为东部地区也普遍存在财政困难,那么这就应该是事权财权划分的前置性制度安排的不科学、不合理了。
(五)事权过度下放,使得转移支付承担“不可承受之重”。事权过度分权和下放还使得地方在公共服务提供内容和标准上差异甚巨。以社保经办经费保障为例,由于地区财力的不均衡,影响各地社保经办服务水平。上海设立10余个专项经费来保障经办服务,做到了应保尽保、五个险种的统一征收和管理的高程度信息化;而在甘肃省,经办机构连日常工作经费都存在缺口,更别说对有关服务项目(如向参保者主动邮寄社保权益记录、推进社保信息化建设和管理)予以经费保障了,导致很多工作根本无法开展,社保事业发展滞后。在这种情况下,很多压力就传递到转移支付这一政策工具上,即中央又不得不花很大力气来搞基本公共服务均等化这项效果未必很理想的“浩大工程”。转移支付本来应定位为财政体制“拾遗补缺”的修正机制,却逐渐演变为政府间财力配置的“主角”担纲,承受着“不可承受之重”。
三、改革方向:适当上移事权,增强事权要素的内在统一性
支出责任的划分标准主要有三条:第一,要看外部性由谁来承担,如果外部性主要发生在当地,职能就应给当地;第二,要看信息复杂程度,信息复杂程度越高的越适合于基层来管,信息复杂程度低一点,属于全局性的问题适合国家来管,属于全局性信息的事情,其外部性往往也是全局性的;第三,激励相容,即某种制度安排下,各级政府都按划定的职能尽力做好自己的事情,如果可以使全局利益最大化,这种制度安排就是激励相容的。所谓全局利益可以用全国GDP、就业、收入分配、环境友好等指标综合表达。当然,上述三个标准,相互之间亦可能存在一定的冲突,比如有些外溢性强的事务可能执行过程中对信息程度的要求也较高,这时候就要择其主要方面来考虑划分。
(一)社会福利性事务应主要由中央政府承担。社会福利关乎整个社会的公平性,关乎到人的权利平等,也关系到劳动力的全国性自由流动,地方政府在这类事务上通常缺乏充分的内在激励,因此应主要由中央政府承担。当然,这并不是要完全否定地方政府的责任和能动作用,可以由中央来保障基本的社会福利,在此之上的补充性社会福利项目由地方政府负责筹资并组织提供。地方政府通过“锦上添花”来增强本地区对人力资本、技术等生产要素的吸引力。具体而言,资金保障类福利,如养老保险、最低生活保障、失业保险、社会抚恤等,支出责任应划归为中央政府,从根源上解决当前养老保险由于统筹层次过低导致的转移接续等一系列难题,保障全体社会成员在享有基本福利水平上的均等化。在保障对象的识别和动态管理上,地方政府更具管理信息优势,中央有关执行机构可借助其基础,加强数据的复核与监督。服务保障类福利,如住房保障、公共卫生、低于成本的基本医疗服务,可采取中央和地方共担的方式。事权共担的具体方式,可以考虑以“划分支出比例”的方式来共担,也可以“划分支出项目”的方式来共担,如基本医疗服务方面,由中央政府负责需方补助(即补助城乡居民参加基本保险制度),地方政府承担供方补助责任(即承担本级所属公立卫生医疗机构的经费补助责任)。在事权上划过程中,有些事权需要“连人、带事、带物(资产)”一并上划;有的事权从理论上应由中央承担,但可能实施上对信息和管理要求又较高,需要由地方来执行,则可继续采取中央出资委托地方组织实施的方式,即相当于中央购买地方政府的服务,但需要明确和强化财政契约责任。
(二)环境资源类事权也应考虑大部分上划。当前我国环境资源保护事权以地方承担为主,但资源环境保护通常与地方经济发展存在一定的冲突,让地方政府自己的“左手”管好自己的“右手”,显然是不现实的。另外,在大工业大社会化生产的时代,环境资源的整体性和区域间外溢性越来越强,地方投入环境资源保护资金的正外部性减弱。以大气污染为例,我国《大气污染防治法》规定地方各级人民政府负有改善本辖区大气环境质量的责任,但一个地方政府即使下大力气管好了辖区生产消费活动不至于污染当地大气,但却不能阻止周边地区大气污染物漂移过来,根本无法对本辖区的大气环境质量负责。以地方为主承担环境事权导致环境保护管理的分割化和碎片化,不利于从根源上、整体上加强环境保护和污染治理,严重地影响了环保支出的绩效。另外一个例子,我国生态补偿机制谈了多年,但是却进展甚微,尤其是基于生态补偿的横向转移支付。以跨界流域水环境保护为例,上游地区认为其为流域生态环境保护付出了不菲的成本、丧失了宝贵的经济发展机会,要求下游地区给予补偿;而下游地区政府则认为,确保交界断面水质达标是上游地区理所当然的法律责任,不存在补偿的问题,而当断面水质不达标的时候,上游地区反而应赔偿下游地区。由此,在这种环境事权和责任不清的情况下,上下游地区在生态补偿问题上就莫衷一是,谈到生态补偿标准问题时更是分歧巨大。如此种种的问题,不胜枚举。因此,建议考虑将环境资源保护事权上划,具有全国性和大区域影响的环境事务,应由中央来承担和管理,以增强环境事权管理的统筹性和一体化效应。
(三)发展建设类事权可继续由地方政府承担。发展建设类事权包括公共基础设施投资建设、投资环境优化、产业结构调整、战略性新兴产业发展促进、产业技术创新支持、区域创新能力建设等,可继续由地方政府承担。这类事务与地方GDP、财税利益等政绩目标直接相关,地方官员有强烈的动机来负责,而且决策和实施需要因地制宜,由地方当局根据当地客观实际、发展基础、禀赋条件、战略定位和辖区民意偏好来决策。当前,中央层面对于区域发展和地方产业发展的引导有点过于“心切”,不仅通过制定各类产业发展规划来引导,同时也面向地方设立了战略性新兴产业发展专项资金、国家级经济技术开发区基础设施项目贷款中央财政贴息资金、重点产业振兴和技改专项资金、物联网发展专项资金、企业进口贴息资金等诸多产业发展中央专项资金进行支持。应该说,中央对产业发展进行宏观指导具有一定的必要性和合理性,但过多、过细地涉足区域和具体产业的发展,却有可能造成对市场机制的不当干预和损伤,导致各地区产业结构趋同、重复建设、产能过剩。避免中央涉足地方发展建设类事权,将地方事权进行合理回归,也有助于进一步理顺政府与市场在经济发展中的关系。
(四)社会管理、公共管理类事务继续由地方为主承担。社会管理和公共管理事权,如辖区治安和公共秩序维护、市场秩序维护、辖区环境卫生、垃圾处理、公共文化和娱乐设施的提供、公用事业服务等,地区间外溢程度十分有限,受益边界明确,属于区域性公共产品,理所当然应由辖区政府负责。当然,在出现某些事件升级的时候,比如自然灾害、群体性事件,更高层级的政府应当出面承担援助和干预责任。
(五)事权重置的过渡性安排。将事权上划是牵涉面非常广的系统性改革,涉及到行政体制、机构改革,涉及到各职能部门、专业主管部门行政序列的重构等,很难一步到位,作为阶段性推进方案,可以考虑先把事权上划或统筹到省级层面,再由中央直接对省级进行财政转移支付或财力补助。待时机成熟时候,再逐步上划至中央。财
(作者为财政部财政科学研究所研究员、博士生导师)
责任编辑 张蕊
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