时间:2020-02-16 作者:谭利伟 李艳芝 谭静 陈鹏 (作者单位:农业部规划设计研究院财政部财政科学研究所 中国财政杂志社)
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摘要:
当前,我国农村改革进入新的攻坚阶段,农村社会结构深刻变革,农民思想观念深刻变化,农业经营方式深刻转变。伴随着工业化、城镇化、信息化进程,“三农”发展的一些深层次问题逐步显现,新挑战对完善创新农业经营体制机制提出了新任务。推进农业体制机制完善创新,培育和造就一批新型农民,是激发生产经营活力、保障现代农业又好又快发展的动力之源。农民合作组织应运而生。
中国以农立国,农耕历史悠久,农业文明灿烂,农耕文化渗透进了每一个中华儿女的血液。新中国成立之初的全面土地改革彻底结束了延绵两千多年之久的封建土地制度,将农业、农村、农民推上了崭新的历史舞台。“三农”问题始终是我国革命、建设和发展的根本性、基础性问题。破解“三农”问题的关键则是农业生产经营体制问题,能否解决好生产经营体制的问题,直接影响到“三农”发展、粮食安全,影响到国家的长治久安。
一、我国农业生产经营体制的沿革
(一)新中国成立到十一届三中全会召开以前农业生产经营体制的发展历程
1949—1956年,在对个体农业进行社会主...
当前,我国农村改革进入新的攻坚阶段,农村社会结构深刻变革,农民思想观念深刻变化,农业经营方式深刻转变。伴随着工业化、城镇化、信息化进程,“三农”发展的一些深层次问题逐步显现,新挑战对完善创新农业经营体制机制提出了新任务。推进农业体制机制完善创新,培育和造就一批新型农民,是激发生产经营活力、保障现代农业又好又快发展的动力之源。农民合作组织应运而生。
中国以农立国,农耕历史悠久,农业文明灿烂,农耕文化渗透进了每一个中华儿女的血液。新中国成立之初的全面土地改革彻底结束了延绵两千多年之久的封建土地制度,将农业、农村、农民推上了崭新的历史舞台。“三农”问题始终是我国革命、建设和发展的根本性、基础性问题。破解“三农”问题的关键则是农业生产经营体制问题,能否解决好生产经营体制的问题,直接影响到“三农”发展、粮食安全,影响到国家的长治久安。
一、我国农业生产经营体制的沿革
(一)新中国成立到十一届三中全会召开以前农业生产经营体制的发展历程
1949—1956年,在对个体农业进行社会主义改造过程中,为实现农业个体经营向集体经营的转变,党提出互助组、初级社和高级社的农业社会主义改造步骤。高级社完成后,党确定合作社要服从国家经济计划的领导,农民“除了自留地和其他一部分个体经营的经济可以由自己作出适当的计划外,都要服从合作社或者生产队的总计划”。与之配套的是农产品统购统销和派购制度、城乡分离的户籍政策及工农业产品价格“剪刀差”政策,促使体制向高度计划经济体制转变。
1957—1962年,经历了由高级社到人民公社的转变。由于人民公社采取“一平二调”、“一大二公三平”、“政社合一”、“三级所有,队为基础”等政策,使得农业生产经营体制比高级社时期更集中、更为统制,人民公社成了政府直接控制的农业车间。
1963—1977年,高度集中的农业计划经济体制越来越走向极端。“四清”运动对基层干部和广大社员进行了以阶级斗争、路线斗争和集体化优越性为主题的社会主义教育,批判包产到户和自发资本主义倾向,对一些社员的集市贸易活动进行了批判,致使农村集市贸易市场关闭。
纵观从新中国成立到十一届三中全会召开以前农业生产经营体制的发展历程,我们不难看出,僵化的农业计划经济体制违背了生产关系要适应生产力发展的客观规律,扼杀了农民在集体农业体制下的生产积极性,大大地束缚了“三农”的发展和进步。
(二)十一届三中全会召开以后农业生产经营体制的发展历程
1978—1983年,党的十一届三中全会拉开了农村改革的帷幕,党领导农民进行了家庭联产承包责任制改革,取得了包产到户、包干到户“双包制”的成功经验,在全国农村开始实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一体制打破了人民公社体制对生产力的束缚,将家庭经营引入农业生产中,充分调动了农民的生产积极性,大大解放了生产力,促进了农业生产力的蓬勃发展,带来了农业超常规的增长。1978—1983年,农业总产值年均增长22.8%,粮食产量年均增长5.4%。农村贫困发生率从30.75%下降到15.1%,创造了人类消除贫困史上的一大奇迹。
1984—1991年,我国进行了农村市场化改革的全面探索,规定了15年土地承包期并取消了长达30余年的农产品统购派购制度,实行合同定购和市场收购,深入推动了农村经济体制改革和农业、农村经济的加快发展。在农业产业结构调整上,国家一方面鼓励发展多种经营,优化种植业结构,促进农林牧渔全面发展,另一方面鼓励农民从事工商业等非农产业活动。这直接促成了80年代中期乡镇企业的全面发展。这一阶段,产品分配方式从完全的计划分配向市场调节转变,为农业和农村经济全面向市场经济过渡奠定了基础。但是,由于生产关系没有较好地适应生产力水平,农业农村经济发展减慢,农民增收放缓。
1992—2002年,农业农村进入了一个向社会主义市场经济体制全面转轨的阶段。为稳定土地承包关系,鼓励农民增加投入,提高土地的利用率、产出率和农民劳动生产率,中共中央、国务院于1993年11月提出在原定的耕地承包期15年到期之后,再延长30年不变。1994年起,国家定购粮食全部实行“保量放价”政策。邓小平南巡讲话之后,乡镇企业在一系列宽松的政策措施的推动下,迎来了1992—1996年第二个高速增长期。这一阶段,在农业农村许多重要领域市场机制全面取代了计划手段,生产关系进一步适应了生产力的发展,农民人均纯收入快速增长。但90年代后期,受粮食价格下降和其他因素等影响,农民生产积极性受挫,农民收入增速放缓。进入21世纪后,生产关系逐步适应调整,农民收入再次恢复性增长。
2003年至今,农业生产经营体制逐步走向科学发展。按照统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展与对外开放的要求,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。11年来,我国全面取消农业税并发放种植、养殖、农机、生产资料等多项补贴,全面放开粮食收购和销售市场,实行购销多渠道经营,积极稳妥推进粮食流通体制改革。2003年以来的连续11个中央1号文件分别对推进农村税费改革、增加农民收入、提高农业综合生产能力、建设社会主义新农村、发展现代农业、加强农村基础设施建设、促进农业稳定发展农民持续增收、加大统筹城乡发展力度、加强农田水利建设、推进农业科技创新、加快发展现代农业等问题作了突出强调,形成了促进农业和农村发展的清晰思路和较为完整的政策体系,对改革农业生产经营体制、改善农村生产关系、促进农村生产力的发展起到了重要的作用。
二、当前改革和创新农业生产经营体制面临的形势
改革开放35年来,统分结合的农村双层经营体制表现出了普遍的适应性,取得了令世人瞩目的成就,但这并不意味着这一体制已完美无暇。一方面,由于涉及到众多的经营主体和利益关系,双层经营体制本身在如何清晰界定农户分散经营与集体统一经营的边界、如何保障农户的经营主体地位、如何强化和规范集体统一经营等问题上仍有不完善的地方;另一方面,随着工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化的推进,经济社会发展对“三农”发展提出了更新、更高的要求,为改革和创新农业生产经营体制提出了新的研究课题。
(一)农产品需求增长、人地矛盾加剧,要求提高土地利用效率及产出率。随着工业化、城镇化深入推进,我国农业农村发展进入了新的阶段,呈现出农业综合生产成本上升、农产品供求结构性矛盾突出、农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的态势。随着人口总量增加和结构变化,农产品需求总量刚性增长、消费结构快速升级,全社会对农产品特别是菜、果、油、肉、蛋、奶的需求持续快速增长,保障国家粮食安全和重要农产品有效供给任务艰巨。与此同时,受工业化、城镇化快速推进的影响,耕地和淡水等资源不断减少,对农业生产的约束不断加剧。从长期看,农产品供求不仅要保持总量平衡,还要保持结构平衡,立足国内保障农产品基本自给与人增、地减、水缺的矛盾越来越突出,确保主要农产品基本供给、保障国家粮食安全将面临严峻挑战。在产品需求刚性增长和资源约束不断增强的背景下,如何调动农民的生产积极性,实现农地的优化配置,提高土地利用效率及产出率,是摆在农业生产经营体制改革和创新面前的重大任务。
(二)市场化、国际化程度不断加深,要求提高农业组织化程度。农业小生产与千变万化的大市场矛盾凸现。虽然以家庭联产承包责任制为核心内容的农村改革取得了巨大成功,以农户家庭作为农业经营的基本单位,也是世界各国农业普遍的经营方式,但随着农村经济的快速发展,特别是中央提出要大力发展现代农业的形势和要求下,农业人口众多、农业资源稀缺形成的小而分散的生产和经营方式与发展现代农业的要求越来越不适应。一家一户的小生产不仅难以抗御自然风险,而且难以抵御市场风险。在建设现代农业的大背景下,如何通过完善农业生产经营体制来克服农户小规模经营的不利影响值得高度重视。
(三)减少城乡收入差距,建立农民增收长效机制,要求创新农业生产经营体制。改革开放以来,我国农民年均增收比率超过7%,成就卓著,但是城乡收入差距呈现总体逐步扩大趋势,农民收入无论在增长速度和增长数量上都低于城市居民,有利于农民持续增收的长效机制尚未建立起来。从收入构成来看,目前家庭经营收入和工资性收入占到了农民收入总量的90%以上,而决定农民收入水平的核心因素是农村经营体制和农业经营方式,其中农民家庭经营收入直接决定于农村经营体制。同时,农民工资性收入也得益于家庭承包经营制度所赋予农民的自由支配劳动力的权利,农业生产经营体制依然是农民外出就业决策中的重要变量。因此,建立农民增收长效机制,不仅要寄希望于国民收入分配格局的调整,也需要通过经营体制的进一步完善为农民增收创造更加有力的条件。
(四)工业化、城镇化深入发展的形势,要求农业生产经营体制改革和创新。我国已进入工业化中后期,2012年城镇化率已达到52.57%,但在工业化、城镇化进程中,我们走了一条独特的农民转移进城之路,大量农民“一只脚”已迈入城市,“另一只脚”仍在农村。这不仅带来农村“留守儿童”、“留守妇女”、“留守老人”等社会问题,而且带来城镇化水平“虚高”、城镇化扩内需效应发挥不充分等问题;不仅造成农业劳动力总量过剩与青壮年劳力短缺并存、继续向农外转移越来越难的僵局,而且造成非农产业劳动力供求关系过早发生转折、人力资源成本过早进入上升通道的被动局面。在这种模式下,农业技术进步慢、生产成本高,农业劳动生产率提高缓慢。同时,采用机械化程度更高的生产并不经济,因为由机械替代下来的劳动力,在没有稳定就业出路的情况下,仍要分享农业收入,使农业生产成本大大提高。所有这些既不利于从根本上缩小城乡居民收入差距,也不利于提高我国农业的国际竞争力。只有越来越多的农民全家整体退出农业农村,而不仅仅只是部分农业劳动力转向农外,才能更好地促进工业化发展、提高城镇化水平,才能使留在农村继续务农的家庭扩大土地经营规模、提高农业劳动生产率。这就要求我们进一步加快农业生产经营体制的创新步伐。
三、支持农民合作组织发展,促进农业生产经营体制创新
当前和今后一个时期,在农业和农村发展的微观基础和宏观环境都发生深刻变化的形势下,我们必须坚持以科学发展观为统领,在坚持家庭承包经营基本制度的基础上,与时俱进地创新完善农业生产经营体制,按照党的十八大要求构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业生产经营体系,开辟中国特色的农业现代化道路。
(一)健全农村土地管理制度。要“守住土地承包底线”,坚持和完善农村基本经营制度,保持土地承包关系稳定并长久不变。做好农村承包土地确权、登记、颁证工作,稳步开展土地承包经营权登记试点,用5年左右的时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作,妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。明确赋予农民长期而有保障的土地财产权,在毫不动摇地长期坚持家庭承包经营基本制度的基础上,在法律层面进一步明确农民土地承包经营权的转让、出租、入股、抵押等权益保障,依法落实农民承包土地的各项权利。健全农村土地承包档案管理制度,加快农村土地承包管理信息化。按照节约用地、保障农民权益的要求,推进征地制度改革,进入城乡建设用地市场流转的农村集体建设用地,严格限定在依法取得的经营性用地范围内。
针对农村“有人无地种、有地无人种”的情况,坚持农地农用、依法自愿有偿原则,引导农民按照出租、入股、质押、抵押、置换等方式流转土地承包经营权,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社流转,通过土地经营权长年转让、季节性转让、大户经营、合作社经营、企业化经营等多种形式,发展适度规模经营。结合农田基本建设,鼓励农民采取互利互换方式,解决承包地块细碎化问题。土地流转不得搞强迫命令,确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。深入开展土地承包经营权流转规范化管理和服务试点,探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度,确保农户家庭经营的主体地位,遏制土地经营的“非粮化”、“非农化”倾向。探索建立土地流转补贴制度,引导农业集约化经营。加强土地承包经营权流转市场和信息化管理平台建设,规范土地流转程序,逐步健全县乡村三级服务网络,为流转双方提供信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等服务。健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系,加强调解仲裁能力建设。
(二)提高农户集约经营水平。要“守住土地产出率底线”,按照规模化、专业化、标准化发展要求,引导农户采用先进适用技术和现代生产要素,加快转变农业生产经营方式,提高农业劳动生产率、土地产出率和资源利用率。创造良好的政策和法律环境,实施“一村一品”强村富民工程,采取奖励补助等多种办法,引导土地承包经营权向生产和经营能手集中,大力培育和扶持联户经营、专业大户、家庭农(牧)场,促进资金、技术、人才等优质资源聚集,以适应机械化、集约化、规模化、高效化的要求,充分挖掘土地的潜能。同时引导从土地上解放出来的大多数劳动力从事其他非农产业,实现人力资源利用率的最大化。大力培育新型农民和农村实用人才,着力加强农业职业教育和职业培训。充分利用各类培训资源,加大专业大户、家庭农场经营者培训力度,提高他们的生产技能和经营管理水平。制定专门计划,对符合条件的中高等学校毕业生、退役军人、返乡农民工务农创业给予补助和贷款支持。
(三)支持新型农民合作组织。鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社。专业合作社本质上是农民的联合和合作,也是农民群众的伟大创造和自愿选择,是解决“由谁经营、怎么经营”问题的一种有效方式。建立农民专业合作社有利于带动小农户进入大市场,有利于进一步推动农村集体经济向前发展,有利于创新农村社会管理向更优化的方向迈进。要按照积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质的要求,加大力度、加快步伐发展农民专业合作社,提高农民组织化程度,切实提高引领带动能力和市场竞争能力。
加大农民专业合作社扶持力度。鼓励大型工商企业介入农民合作组织,加快发展大型农业龙头企业带动的农民合作组织,积极发展农业股份合作组织。深入推进示范社建设活动,加快建立部门联合评定发布示范社机制,分级建立示范社名录,把示范社作为政策扶持重点。安排部分财政投资项目直接投向符合条件的合作社,引导国家补助项目形成的资产移交合作社管护,指导合作社建立健全项目资产管护机制。增加农民专业合作社发展资金,支持合作社改善生产经营条件、增强发展能力。逐步扩大农村土地整理、农业综合开发、农田水利建设、农技推广等涉农项目由合作社承担的规模。对示范社建设鲜活农产品仓储物流设施、兴办农产品加工业给予补助。深入开展“农超对接”,鼓励农民专业合作社与学校、酒店、大企业等终端用户实现产销衔接,支持农民专业合作社参加国内外农产品展示展销活动。在信用评定基础上对示范社开展联合授信,有条件的地方予以贷款贴息。完善合作社税收优惠政策,把合作社纳入国民经济统计并作为单独纳税主体列入税务登记,做好合作社发票领用等工作。创新适合合作社生产经营特点的保险产品和服务。建立合作社带头人人才库和培训基地,加强合作社辅导员队伍建设,广泛开展合作社带头人、经营管理人员和辅导员培训,引导高校毕业生到合作社工作。落实设施农用地政策,合作社生产设施用地和附属设施用地按农用地管理。规范合作社信用合作,引导农民专业合作社以产品和产业为纽带开展合作与联合,提高合作社生产经营水平和市场开拓能力。
(四)壮大农业产业化龙头企业。发展农业产业化,培育和带动新型经营主体。农业产业化经营,龙头企业是关键,中介组织是纽带,农户是基础。要鼓励农业产业化龙头企业健全利益联结机制,大力推广“龙头企业+合作社+农户”等组织模式,支持农户、合作社以资金、技术、劳动等要素入股龙头企业,形成产权联合等多种形式的紧密型利益关系,采取保底收购、股份分红、利润返还等方式,让农户更多分享加工销售收益。鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业,通过不断强化良种繁育、原料基地等上游产业链建设,大力发展精深加工,拓展包装储藏、物流配送和市场营销等下游环节,来辐射带动专业合作社、专业大户进入市场。
推进农业产业化经营跨越式发展。创建农业产业化示范基地,促进龙头企业集群发展。支持龙头企业通过兼并、重组、收购、控股等方式组建大型企业集团,支持龙头企业跨区域经营。鼓励龙头企业自主创新,增强核心竞争力。制定扶持农业产业化龙头企业发展的综合性政策文件,启动实施农业产业化经营跨越发展行动。增加扶持农业产业化资金,按照扶优、扶大、扶强的原则,选择一批经营水平好、经济效益高、辐射带动能力强的龙头企业予以重点扶持,支持龙头企业建设原料基地、节能减排、培育品牌。逐步扩大农产品加工增值税进项税额核定扣除试点行业范围。适当扩大农产品产地初加工补助项目试点范围。加强农业产业化人才培养,建立一支懂政策、善经营、会管理的龙头企业人才队伍。财
责任编辑 李艳芝
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