时间:2020-02-16 作者:黄璟莉 (作者单位:财政部财政科学研究所)
[大]
[中]
[小]
摘要:
一直以来,公债都是学术界和政府部门关注的重点领域,因为公债是政府凭借其信用取得的一种财政收入,公债规模的大小决定着一国政府规模的大小与国家债务负担,进而会影响一国整个经济社会的发展与稳定。随着我国经济社会的不断发展,公债发行规模也不断发生变化,尤其是改革开放以来,我国公债发行量不断上升,这就引起了全社会的普遍关注。我国《预算法》规定地方政府不能举债,虽然目前地方政府靠融资平台举债,但是缺乏地方债务统一、规范、可信的资料数据,因此,本文所研究的国家公债规模实际是国债规模。
新中国成立后,中央政府多次发行公债。总体来说建国初期的公债规模不大,每年公债发行规模占当年GDP的比重不足1%,这一时期的公债主要是为了满足国家经济恢复重建的资金需求,因此债务很快就得到偿还。1958年—1980年期间,停止发行公债,直到1981年恢复发行公债。1981年—1997年间发行公债规模逐渐增大,增长速度也不断加快,这一阶段的公债主要是为了弥补财政赤字,筹集经济建设资金。1998年之后,我国进行公共财政体制改革,随之发行的公债...
一直以来,公债都是学术界和政府部门关注的重点领域,因为公债是政府凭借其信用取得的一种财政收入,公债规模的大小决定着一国政府规模的大小与国家债务负担,进而会影响一国整个经济社会的发展与稳定。随着我国经济社会的不断发展,公债发行规模也不断发生变化,尤其是改革开放以来,我国公债发行量不断上升,这就引起了全社会的普遍关注。我国《预算法》规定地方政府不能举债,虽然目前地方政府靠融资平台举债,但是缺乏地方债务统一、规范、可信的资料数据,因此,本文所研究的国家公债规模实际是国债规模。
新中国成立后,中央政府多次发行公债。总体来说建国初期的公债规模不大,每年公债发行规模占当年GDP的比重不足1%,这一时期的公债主要是为了满足国家经济恢复重建的资金需求,因此债务很快就得到偿还。1958年—1980年期间,停止发行公债,直到1981年恢复发行公债。1981年—1997年间发行公债规模逐渐增大,增长速度也不断加快,这一阶段的公债主要是为了弥补财政赤字,筹集经济建设资金。1998年之后,我国进行公共财政体制改革,随之发行的公债也主要是作为宏观经济调控的一种财政政策。在这一时期,由于国际经济环境频繁波动,我国经济受到不同程度的影响,为了稳定经济发展,中央政府不断扩大公债发行规模,1998年公债发行总额就达到3310.93亿元,比上年增长33.7%,远高于财政收入的增长速度。此后,我国公债的年发行总额逐年增长。2000年—2011年,公债总量增长到15397.91亿元,除2007年发行大规模特别国债15502.28亿元使得当年国债发行总额达到23483.28亿元之外,我国国债发行总量基本呈现出逐年递增的趋势,12年间国债年均增长率达到23.3%。2009年和2010年由于应对国际金融危机,采取积极财政政策,国债发行规模大幅度增长,2009年国债发行规模比2008年增长88.4%。虽然2011年也实行积极财政政策,但因为凭证式国债和贴现国债等品种发行规模减少,2011年国债发行规模比2010年减少10%,但国债发行总量仍然都超过1.5万亿元。
上文从公债的绝对规模分析了我国公债发行的情况。但是,公债不是一个孤立的经济范畴,它与一个国家的国民经济和财政收支状况密不可分,判断公债规模是否过大,不能仅仅从公债的绝对规模来分析,还必须使用国际上惯用的一些相对规模指标来分析,并与国际经验数据相比较。国际上衡量公债相对规模的指标主要有公债负担率、公债依存度和公债偿债率。
(一)公债负担率较低,但呈快速上升趋势。国际上一般以欧盟《马斯特里赫特条约》规定的60%作为一国或地区的公债负担率的警戒水平。而从我国1990年—2011年的公债负担率可以看出,虽然呈现出逐年上升的趋势,但公债负担率并不高,22年间的公债平均负担率为12.3%。1998年以前,我国公债负担率不超过8%,而1998年以后,公债负担率虽然上升到10%以上,但最高值也没有超过20%,2007年之后公债负担率还呈现出逐年下降趋势,所有年份的公债负担率都远远低于国际警戒线60%的水平。
(二)公债依存度较高。国际上对债务依存度有一个较为模糊的警戒线,即国家债务依存度为15%—20%,中央政府债务依存度为25%—30%。我国公债国家财政依存度在20世纪80年代没有超过10%,但1994年以后,公债国家财政依存度快速上升,且超过20%的国际警戒线,2007年之后又出现回落的趋势,2008年、2010年和2011年均回落到20%的警戒线以下。但我国公债的中央财政依存度较高,1994年以后一直保持在60%以上,1997年之后超过80%,1998年,2007年、2009年和2010年甚至超过了100%。
(三)公债偿债率不断提高。虽然我国公债发行规模在不断扩大,但是用于偿还公债本息的财政收入份额也在不断提高。1990年—1994年公债偿债率在10%以下,处于国际警戒线10%以内。但1995年却超过了10%的国际警戒线,达到12.49%,1998年更是达到了22.74%。随着我国财政收入的提高,公债偿债率有所下降,2008年仍为10.99%,高于国际警戒线。而按可比数据查看西方发达国家,偿债率一般在7%—15%之间。从这个指标来看,我国公债规模偏大。根据有关学者的研究,我国20世纪90年代公债偿债率之所以一直居高不下,一方面是因为国债期限的设计不合理,在“发新债还旧债”的债务模式下导致债务还本付息过于集中;另一方面是由于国债规模的扩张速度过快,债务成本过高。
(四)居民应债率。居民应债率由当年国内债务发行量与城乡居民储蓄存款余额的比率来表示,是从居民的储蓄水平来考察公债的发行规模。我国居民是认购国债的重要力量,居民手中的存款和现金是购买国债的主要来源。我国居民应债率从1990年的2.77%上升到2011年的4.67%,虽然只是小幅增长,但是在22年间波动较大,从1990年—2000年呈现出上升的趋势。而2001年—2011年则呈现出下降趋势,2007年达到最大值13.61%。但从总体来看,我国居民应债率增长比较平缓,这一比率基本保持在5%—7%左右(2007年除外),较低的居民应债率表明我国居民具有较强的应债能力。
从上述分析可以看出,一方面,我国公债的绝对规模在逐年增大。由于我国加快融入世界经济体系,我国经济受到国际经济波动的影响也越来越大,这就使得我国政府要不断加大对宏观经济的调控力度,公债政策也就不断地被使用,从而导致了我国近年来公债发行规模越来越大,且增长速度较快的现象。从公债依存度和偿债率来看,无论是国际警戒水平还是与国外主要经济体的相应指标进行对比,我国公债规模都偏大。另一方面,从公债负担率指标来看,我国公债规模跟国际上主要发达国家和发展中国家相比处于较低水平,且居民应债率较低,这说明居民应债能力较强,这都表明我国还有较大的继续发债的空间。
公债规模是过大还是适度,应根据我国的经济社会发展需要来判断。我国仍然属于发展中国家,经济基础还较为薄弱,国家经济建设的资金需求较大,且在国际经济环境频繁波动的条件下,更需要政府加大对经济发展的调控,公债政策必然是政府的重要调控政策手段。但是,政府在使用公债政策来进行宏观经济调控时必须要警惕和预防公债的债务风险。为了预防债务风险,可以参照发达国家的做法建立偿债基金,基金的资金主要来源于公债投资的具有盈利性的基础设施和国家财政拨款。同时,要不断完善公共财政体制,对不该由政府干预的领域,政府尽量不要干预,这样就可以最大限度的减少财政支出,从而缩减我国的财政赤字,这样就可以减缓公债发行速度,防止我国公债过快增长。应从以下两个方面加强公债政策的使用:一方面,政府部门的经常性支出不应用公债筹资,而政府部门的资本性支出中分摊到以后各受益期的成本应该用公债来筹资;另一方面,发行公债所取得的财政收入应主要用于基础设施投资,且应该制定完善的公债资金使用制度,从而提高我国公债的使用效率,对于公债资金使用前期、中期、后期等阶段都要进行严格的资金管理与监督,这样既可以提高公债资金还本付息的能力,又可以扩大政府债务融资的信誉,从而扩大内需,平稳经济发展。财
责任编辑 李艳芝
相关推荐