时间:2020-02-16 作者:马蔡琛
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摘要:
新一轮中国预算改革启动十多年来,预算绩效评价与绩效管理改革有效提升了公共资源的边际配置效率,实现了政府行政成本的有效约束。当前预算绩效管理日益体现出考评主体多元化的趋势,结合中国预算绩效管理改革的现实,可以将绩效考评主体划分为内部(政府财政部门和各资金使用者)和外部(立法监督机构与社会公众)两个维度来加以考察。其原因在于,内部考评主体与外部考评主体具有不同的利益诉求;内部考评主体和外部考评主体之间也或多或少地存在着信息不对称。从内部考评主体角度,需要充分考虑决策权、执行权和监督权(即内部控制系统)的三权分立,也就是说应该按照这一要求进一步细分预算绩效管理方式。同样,对外部考评主体而言,立法监督、社会监督、公众监督也是三个不可或缺的方面,在设计预算绩效管理框架时,也应兼顾各方的利益诉求。
一、预算绩效管理的内部评价主体:宏观、中观、微观层次的考察
在宏观层面上,主要探求适用于财政预算管理机构(就中央财政而言,对应财政部预算司)的预算绩效管理框架。其主要解决的问题是绩效目标体系的构建,主要技术支撑为目标管理理论和目标基础预算(target-based budgeting)。当前中国绩效预算改革面临...
新一轮中国预算改革启动十多年来,预算绩效评价与绩效管理改革有效提升了公共资源的边际配置效率,实现了政府行政成本的有效约束。当前预算绩效管理日益体现出考评主体多元化的趋势,结合中国预算绩效管理改革的现实,可以将绩效考评主体划分为内部(政府财政部门和各资金使用者)和外部(立法监督机构与社会公众)两个维度来加以考察。其原因在于,内部考评主体与外部考评主体具有不同的利益诉求;内部考评主体和外部考评主体之间也或多或少地存在着信息不对称。从内部考评主体角度,需要充分考虑决策权、执行权和监督权(即内部控制系统)的三权分立,也就是说应该按照这一要求进一步细分预算绩效管理方式。同样,对外部考评主体而言,立法监督、社会监督、公众监督也是三个不可或缺的方面,在设计预算绩效管理框架时,也应兼顾各方的利益诉求。
一、预算绩效管理的内部评价主体:宏观、中观、微观层次的考察
在宏观层面上,主要探求适用于财政预算管理机构(就中央财政而言,对应财政部预算司)的预算绩效管理框架。其主要解决的问题是绩效目标体系的构建,主要技术支撑为目标管理理论和目标基础预算(target-based budgeting)。当前中国绩效预算改革面临的主要挑战在于,在缺乏明确绩效目标的情况下,试图构建可以提升预算绩效的指标体系与考评方法。其实,先有目标、后有指标,才是所谓“纲举目张”。因此,需要将绩效指标问题与绩效目标问题结合起来,在预算决策与宏观政策指导的顶层设计层面,首先解决绩效目标体系的确立问题,在此基础上构建起绩效指标框架,才有望实现预算绩效水平的提升。
就中观层面而言,主要探求适用于财政各业务管理机构(就中央财政而言,对应财政部各业务司)的预算绩效管理框架,建立财政各业务部门针对各预算资金使用者的内部控制和成本控制系统,其主要技术支撑为作业成本法(activity-based costing)和平衡计分法(balanced scorecard)。
作业成本法作为传统成本会计体系所产生的一种解决方法,强调政府提供各种公共产品和服务质量并不是推动预算支出成本的直接原因,而是生产过程中涉及的各种政府行为构成推动成本。作业成本法在预算绩效管理中的主要作用在于强化对政府支出的全面认识,突出财政各业务部门对于预算资金使用者的成本控制。平衡计分法的主要作用在于将不同层次的公共支出项目置于绩效管理的四个主要方面,即财务角度、顾客角度、内部市场角度、创新和学习角度。
以微观层面而论,主要探求适用于各预算资金使用者(就中央财政而言,对应各中央政府部门)的预算绩效管理框架,构建针对不同预算资金使用者的标杆管理标准,从而进一步准确刻画政府的行政成本。其主要技术支撑为标杆管理方法(benchmarking)和政府管理会计(government management accounting)。具体而言,需要通过纵向标杆指标和横向标杆指标的对比,实现预算绩效提升与政府行政成本控制。就纵向标杆指标而言,以宏观层面确立的预算绩效目标,作为预算绩效的考核标杆,运用政府管理会计和政府成本会计的计量核算技术,构建对预算资金使用者的内部行政成本控制系统,进而作为改进后续预算周期绩效水平的评价标准。就横向标杆指标而言,主要通过海量绩效数据的归集统计,进行绩效指标的可比性技术处理,确立同类型公共服务供给中的最优水平(外部标杆激励系统),作为预算资金使用者绩效改进的目标基础。
二、预算绩效管理的外部评价主体:立法监督、社会监督、公众监督的视角
就政府预算绩效管理的外部评价主体而言,主要是循着立法监督机构、社会监督主体、公众监督主体三个层面加以逻辑展开,进而实现三者之间的指标衔接与系统共享。
1.立法监督机构的绩效管理框架:基于政府财务会计与财务报告的考察
在立法监督机构层面上,主要探求适用于立法监督机构外部绩效评价的管理模式,其主要技术支撑为政府财务会计与政府财务报告系统。
当前我国的政府预算公开与加强人大预算监督的各种路径选择中,往往更加倾向于构造某种不同于政府部门预算决策过程的外部监督体系。其实,无论是从外部监督的成本—效益考虑,还是从各国议会预算监督实践来看,充分发挥政府财务会计的计量核算与监督控制功能、构建公民友好型的政府财务报告体系,都是更为现实有效的途径。其核心问题在于,通过政府会计核算系统的信息集成、指标汇总与风险预警,以及政府财务报表体系对外报告功能的完善,有效实现立法监督机构外部绩效评价的效果。
2.社会监督的绩效管理框架:基于第三方评价的考察
就社会监督而言,主要通过第三方评价方法来体现。第三方评价方法是由社会中介组织实施的政府绩效评价模式。当前很多地方试点将各业务主管部门作为绩效评价的主实施体,但由于业务主管部门与具体的预算单位之间存在着千丝万缕的关系,有可能导致二者合谋博弈财政资金的结局。因此,在外部考评主体的绩效管理模式设计中,重点关注第三方评价问题是非常必要的。
针对当前社会中介鉴证类组织的客观公正性相对较低、考评专家的独立性较差的现实,在第三方评价问题上需要关注两个方面:一是如何通过预算绩效管理机制设计有效防范乃至杜绝第三方评价中的机会主义行为,真正实现社会监督的客观公正。二是如何利用现代化信息处理手段有效降低第三方评价的监督成本。根据发达国家预算绩效评价的早期经验,项目评价的费用高昂,甚至占到单个项目总资金的0.5%—5%。当然,随着统计技术和计算机信息处理技术的进步,评价成本会逐步减少,但如何有效降低第三方评价的监督成本仍是预算绩效评价管理改革中需加以审慎对待的重要问题。
3.公众监督的绩效管理框架:基于公众满意度调查的考察
在公众监督方面,主要是通过对政府服务对象(公众)的满意度调查来构建相应的预算绩效管理框架。其主要技术支撑为公众满意度模型(CSI,Customer Satisfaction Index)。公众满意度调查脱胎于企业管理中的顾客满意度,随着新公共管理运动的兴起,逐步被引入到政府预算和政府绩效评价之中。因此,在政府预算绩效管理体系设计中就公众满意度指标赋予相对较高的影响权重,也是合理且必要的。目前,我国各地针对政府部门开展的“满意不满意”测评,已然具备了某些公众满意度调查的雏形。
此外,面对庞大的预算资金,对公共资金的使用绩效如何加以评判,预算听证和预算对话也将发挥重大作用。预算听证和预算对话作为加强公民参与预算过程的方法,可以使公民偏好在预算绩效管理框架中得到充分体现。
三、全过程预算绩效管理中的内外部评价主体整合
1.预算决策过程中的绩效管理
根据实时预算模型(real-time budgeting model)的动态预算管理理念,当预算过程中的其他组成部分或者环境发生改变时,决策的每一组成部分均应做出相应调整。然而,在经典的实时预算模型中,并未涉及预算决策改变的依据,而绩效目标的实现程度,将成为动态预算决策过程中预算资源配置结构调整的重要依据。
预算决策中的绩效管理,需要按照三个逻辑层次加以展开:一是以绩效目标为归集标准,运用统计分析技术将绩效指标的完成情况整合为绩效目标的实现情况;二是根据绩效目标的完成情况,在引入内部市场检验(internal market test)和公共服务外包(public service outsourcing)的前提下,就预算资源配置进行“奖优惩劣”的结构性动态调整;三是结合外部评价主体的第三方评价和公众满意度调查,对预算资源配置结构加以进一步优化调整。
2.预算执行过程中的动态监控
在预算执行过程中,需要关注两个方面的绩效动态监控问题:一是根据预算执行中的绩效完成情况,实时、动态地判断预算资金的使用,与既定的绩效目标之间是否发生了偏离。当这种偏离达到某种程度后,应及时启动相应的纠偏救济机制。二是针对当前预算追加及调整过程、预算超收资金使用等方面管理不够规范的问题,尝试通过绩效指标的动态监控,将其纳入相对理性且客观的测度评价体系之中加以解决。
3.决算过程中的指标修正与绩效反馈
在决算过程中,需要结合政府财务会计、政府成本会计和政府财务报告体系等技术支撑手段提供的效果信息、成本信息、合规性信息等测度结果,就预算资金的使用状况提供真实客观的结果反馈。
针对内外部评价主体的绩效指标测评差异,以及绩效结果与原定绩效目标的偏离等问题,从多重维度探究其原因,包括政策性因素、管理性因素、绩效指标设计、统计技术因素等。对于其中的管理性因素,引入相应的财政问责奖惩机制;对于政策性因素,应致力于稳定各利益主体预期的长效机制建设;对于绩效指标设计因素,应进一步进行指标的修正和完善;对于统计技术因素,则需要优化相关的统计技术方法。财
(作者为南开大学经济学院财政系教授、博士生导师)
责任编辑 李烝
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