1994年的分税制改革较好地调动了中央和地方两个积极性,解决了“两个比重过低”的问题,奠定了现行中央与地方财政关系的基本框架。但是,改革运行近20年,出现了一些与国际国内社会经济形势变化不相适应的问题,尤其是由于未对省以下各级政府的财政体制进行统一规定,各级政府的事权划分不清晰,地方财力相对困难的问题越来越突出。
我国分税制财政体制面临的主要问题不是中央集中过多,而是各级政府间事权划分及其实现方式不够清晰。一是大量专款专用项目造成了财力分割。各种形式的专款专用收入往往归属于某一政府部门,用于指定用途的支出,不能根据支出结构的调整进行统筹安排,不仅减少了地方政府可以统筹使用的资金数量,也不利于财政支出结构的调整,形成了财政资金分配固定化、部门化的倾向。二是专项转移支付的比重过高。专项转移支付在资金立项、审批、管理等方面主要由部门主导,尽管体现为地方财政支出,但决策权集中于上级部门,削弱了地方政府根据当地实际需求调整支出结构的能力。三是配套资金缺乏统筹减少了地方可支配财力。各部门在设立专项转移支付项目时仅根据本部门和项目的特点确定配套资金比例,缺乏对配套资金总量的统筹安排。地方政府在申请项目时,往往也是一事一议,结果各个项目落地时,地方政府需要使用自有财力进行配套的资金汇总起来规模较大,这进一步减少了地方的可支配财力。
下一步我国财政体制改革要在分税制改革的基础上,以明确各级政府事权及其实现方式为核心,合理配置财权和财力,要致力于建立规范、法治和长期稳定的政府间财政关系框架。改革的基本思路是:以政府级次和行政区划调整为依托,在划分各级政府事权的同时,区分自主事权和委托事权,以事权划分为基础建立覆盖全部政府收支、转移支付项目的各级政府财权和财力分配体制。
一是调整政府财政级次。在现行五级政府框架下,要做到每级政府都有地方主体税种和完整独立的预算权有很大的困难。未来应进一步加快推进“乡财县管”和“省直管县”改革,以财政管理“扁平化”为基础逐步实现政府级次由五级变为中央、省、县(市、区)三级,并以三级政府为基础明确省以下财政体制的基本框架。
二是重构政府职能。在现行政府框架下,大部分政府职能的实现方式是由上级政府制定政策,下级政府对口机构具体负责执行政策,大量政府职能最终由较低级次的基层政府落实,而较高级次政府拥有较大的预算控制权,这不仅导致较长的资金分配链条和较高的监督成本,也容易产生事权层层下移而财权层层上收的问题。因此,未来要推进各级政府机构职能的重构,区分自主事权和委托事权,进一步明确各级政府的具体分工和支出责任。中央和省级政府应根据受益范围、信息的可获得性和规模经济等因素承担更多事权责任,建议环境保护、安全生产、食品安全等事权上收至中央政府并打破行政区划设置派出机构,包括高中在内的基础教育、基本医疗和各项社会保障等由中央与省级政府共同保障。
三是调整条块关系。我国目前中央和地方的关系更多的是通过中央部门与地方的关系得以体现的,在预算管理中集中体现为专项转移支付项目和政府性基金。未来应减少分散在各部门的政府性基金项目,对于各部门“一事一议”和分散决策的专项转移支付项目,应探索建立以年度预算安排为载体,面向地方政府的统筹协调机制。调减和规范专项转移支付,积极推进“分类转移支付”试点。对于确需地方政府,尤其是基层政府负责的委托事权项目,部门只规定资金额度、使用方向和验收标准,而不安排具体项目,将决定权交给基层政府。
四是合理划分各级政府收入。在合理划分各级政府事权及其实现机制的基础上,明确包括税收收入在内的全部政府收入在各级政府间的分配格局。构建地方税体系,赋予地方政府一定的税收管理权限,并在有效监管的前提下,赋予地方政府举债权以及发行市政债券为长期基础设施融资的权力,最终实现地方政府自主事权与财权相匹配。财