城乡居民最低生活保障制度分别于1997年和2007年在全国建立实施。2012年,《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》和《财政部民政部关于印发〈城乡最低生活保障资金管理办法〉的通知》两个文件连续出台,对城乡最低生活保障资金的筹集、分配、发放和监督等内容予以进一步明确。城乡低保资金管理遵循的原则是:预算管理科学精细、保障标准动态调整、管理信息公开透明、资金管理规范安全。结合省级资金管理实际工作,应该注重以下五大要点:
一是还原省级城乡低保资金的保基本作用。城乡低保制度是社会救助制度的重要组成部分,从最初施舍恩惠的性质,逐步演变为积极的政府行为,城乡低保对象的法定权利。从资金角度看,如果说最初政府采取“量入为出”的救助模式,那么现阶段城乡低保制度已经成为政府的法定责任,采取规范化、科学化和人性化的“以支定收”的救助模式。《城乡最低生活保障资金管理办法》中明确,城乡低保资金是指按照国家有关规定用于保障城乡低保对象基本生活的专项资金。筹集渠道包括各级财政预算安排的资金、社会捐赠收入等。城乡低保资金直接和主要的作用是保障城乡低保对象的基本生活,维系低保制度的持续运行是间接作用。此外,省级资金还兼有引导地方财政投入和推进制度深入开展的作用。
二是开展省级城乡低保资金分配的合理性校验。城乡低保资金直接和主要的作用是保障城乡低保对象的基本生活。在低保制度法定后,单单依靠运行平稳这个显性指标衡量资金分配是否合理,未免过于单薄。作为汇集各级财政资金投入的城乡低保资金,分配的终端是将城乡低保标准与家庭年人均纯收入的差额,即每人不同的补差额,落实在低保户手中。《城乡最低生活保障资金管理办法》规定:采取因素分配等方法,科学合理地分配城乡低保补助资金,强化“以奖代补”机制。事实上,无论采取何种分配因素和比例,安排某地低保财政补助额占分配总额的比例,应该与当地低保对象人均补差总额占总额的比例相趋同。因此,开展合理性分析,是对省级城乡低保资金分配结果的校验。
三是做实省级城乡低保资金分配的相关因素。制度规定对共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准的城乡居民,即城乡低保对象,按照家庭人均收入低于当地低保标准的差额发放低保金。低保人数、人均补差额成为资金分配的重要因素。要做到“确保城乡低保资金实际足额地发放到低保对象手中”,如何保证符合条件的低保对象补差额数据真实可靠成为必须解决的问题。核查申请人的家庭收入和财产状况是确定补差额的关键环节,如果核查达到足够的广度和深度,数据结果相对准确,低保对象人数也就相对准确。从某种意义上说,公示和评议环节只是辅助措施,同时也节省了其他环节的成本投入。就目前来看,重新建立一个庞大的低保人群资信网络远远不如整合现有的网络更切合实际,具体而言,可由政府牵头建立可以量化指标的家庭收入核查网络,并与房产、银行、证券等需实名制立户的网络兼容。其他不能量化的指标,例如亲友间的扶持或资产转移等相关信息,核查工作可以通过由申请人所在地公示解决。
四是重塑省级城乡低保资金的导向激励作用。城乡低保资金分配,重点向保障任务重、财政困难地区倾斜,在分配最低生活保障补助资金时,要考虑“以奖代补”因素,对工作绩效突出的地区给予奖励。目前,省级城乡低保资金引导地方财政投入和推进制度深入开展的导向激励作用,应通过“以奖代补”因素反映出来。目前,“以奖代补”资金可考虑低保标准增长幅度、动态管理情况、资金利用率和工作能力建设等多项因素,资金用途与城乡低保资金一致。同时,还可将地方财政投入情况作为“以奖代补”因素,从而更好地引导地方投入,推动低保工作开展。
五是建立城乡低保标准的动态调整机制。城乡低保资金的分配,应该结合资金特点,考虑制度和环境的变化,适时进行调整。城乡低保标准动态调整应根据物价变动情况和经济社会发展变化适时调整。有些地区的城乡低保标准每年按固定比率增长,实际上是背离了城乡低保标准动态调整的初衷。低保对象的基本生活受到物价水平和经济指数的影响程度要远远高于其他人群。同时,当地上一年度经济增长水平、居民收入水平的增长比例,也是影响低保标准的因素。因此,在制定调整标准时,既要充分考虑低保对象的需求,又要避免过度保障,同时要保证制度的可持续性。财
责任编辑 廖朝明