时间:2020-02-16 作者:殷亚红 (作者单位:经济科学出版社)
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摘要:
我国是一个能源消耗大国,合理利用资源、节能减排、保护环境是一项基本国策。作为一项重要的宏观经济政策调节工具,我国自2004年开始正式推行节能政府采购工作。2007年,又在优先采购的基础上推行强制节能政府采购。目前,财政部和国家发改委后发布了13期《节能产品政府采购清单》,具体规范调整我国节能政府采购的范围和种类。一系列政策措施的颁布推动了节能政府采购在全国范围内的普遍执行,取得了良好的政策实施效果,在促进节能减排方面发挥了重要作用。但同时,这一政策在制定和执行过程中也存在一些问题,需要深入研究与完善。
一、节能产品政府采购的现状
(一)节能产品政府采购的规模不断扩大。从整体上看,节能产品政府采购实施九年来,强制采购节能产品制度基本建立,节能环保清单管理不断优化。各级集中采购机构通过提高评标政策导向分值,设置附加分等措施,积极落实节能环保采购政策,较好地支持了相关产业或行业的发展。在各级集采机构的努力下,2006—2011年,全国节能产品类采购金额近4000亿元,占同类产品公共采购总额的比重达到70%左右。为推动资源节约型和环境友好型社会建设作了有益尝试。
(二)节能产品政府采购的范围和种类不...
我国是一个能源消耗大国,合理利用资源、节能减排、保护环境是一项基本国策。作为一项重要的宏观经济政策调节工具,我国自2004年开始正式推行节能政府采购工作。2007年,又在优先采购的基础上推行强制节能政府采购。目前,财政部和国家发改委后发布了13期《节能产品政府采购清单》,具体规范调整我国节能政府采购的范围和种类。一系列政策措施的颁布推动了节能政府采购在全国范围内的普遍执行,取得了良好的政策实施效果,在促进节能减排方面发挥了重要作用。但同时,这一政策在制定和执行过程中也存在一些问题,需要深入研究与完善。
一、节能产品政府采购的现状
(一)节能产品政府采购的规模不断扩大。从整体上看,节能产品政府采购实施九年来,强制采购节能产品制度基本建立,节能环保清单管理不断优化。各级集中采购机构通过提高评标政策导向分值,设置附加分等措施,积极落实节能环保采购政策,较好地支持了相关产业或行业的发展。在各级集采机构的努力下,2006—2011年,全国节能产品类采购金额近4000亿元,占同类产品公共采购总额的比重达到70%左右。为推动资源节约型和环境友好型社会建设作了有益尝试。
(二)节能产品政府采购的范围和种类不断扩展。我国节能产品政府采购的范围和种类不断扩展,这从财政部、国家发改委先后发布的采购清单中可见一斑。2004年公布的第一期节能产品政府采购清单总共有六大类;2009年2月公布的第五期清单就已大幅度增加到23大类34小类,同年9月的第六期清单则进一步扩充至27大类38小类,无论是在种类上还是范围上都有明显提升。从2013年1月公布的最新节能产品清单来看,虽然由于分类技术上的改进导致产品的大类有所减少,但小类却增加到48个,节能产品种类和范围的覆盖面进一步增加。
(三)节能产品政府采购主要采取两种方式。一是优先采购。对于列入优先采购清单的品目,在评分过程中给予清单产品一定的加分优惠。二是强制采购。对于列入强制采购清单的品目,要求参与竞争的供应商必须提供清单内的产品。如各期清单中,只要标有★号的就属于强制采购,只能在这些标号的范围内采购。
二、节能产品政府采购工作中存在的主要问题
(一)节能产品认证管理尚不够完善。一是产品认证清单发布时间不规律,且无提前预告。这一问题导致各地集中采购中心在执行采购清单时出现困难,尤其是执行以一年为单位的协议供货采购时,从协议到采购的时间较长,这段时期会赶上清单更新,导致重新采购“上线”和重新清理的困难。二是存在同样技术的不同品目重复认证,认证型号和市场型号不统一的问题。同样技术不同品目重复认证是指前一年某一产品获得认证,之后在此产品技术基础上增加了新功能的产品,由于产品型号不同,虽然技术、能耗相同,但尚需要重新认证,这样就出现了重复认证,甚至出现产品的认证型号与市场型号不统一问题,给政策执行带来困难。三是节能认证的门槛过低。节能认证的重要目的就是要确保高效能的节能产品被社会所接受,但是目前我国节能认证的能效等级过少,没有区分不同能效等级的不同待遇,只要进入清单就一视同仁。这种情况不利于高效能产品的推广与利用,也影响了企业在节能创新中的积极性。四是节能认证范围过于狭窄。目前我国政府采购存在“招标投标制度”和“政府采购制度”双轨制的现状,大量的工程采购受发改委系统的招投标制度管辖,没能纳入节能认证。同时,在列入强制采购清单的品目中,空调、节水、节能灯等重要的节能产品,很多属于附属于工程的货物采购,由于没有实施政府采购制度,没能落实清单管理的要求。而且,在已经实施政府采购的产品范围内,节能认证也是比较有限的,比如大型服务器等就没有纳入节能认证范畴。节能产品认证范围需要延伸至政府采购领域的主要产品、工程采购以及其他公共采购领域。
(二)节能产品政府采购实际执行效果不明显。一是采购人很少愿意采购更高能效的产品。政府采购的基本目标是经济有效地利用政府资金,而实现节能产品采购的政策目标却需要大量的经济成本,因此一些没有强烈节能意识和节能压力的采购人会更倾向于选择非环境友好型产品、工程和服务,从而成为节能产品采购目标的阻碍。二是节能政府采购加分优惠效果不明显。在优先采购环节,目前普遍采取加分优惠,但是加分优惠一般为3%—5%,相对于30%—45%的价格分比重,节能加分往往起不到实质性作用。三是节能产品往往在实际采购标的中所占比重较低。在一个大的采购包中,例如采购大型监控设备系统,其中属于强制采购节能产品的电脑仅占很小的金额,根本无法影响整个系统的采购结果。
从现状来看,节能政府采购在具体的执行上还有很大的改进和细化空间。
(三)以价格为导向的绩效评价标准影响了节能产品政府采购的政策执行效果。目前,政府采购绩效评价系统仍然更多地把采购的价格作为衡量的标准,导致采购中心将价格分的比重提至畸高,节能等政策目标基本没有生存空间。政府采购已经从早期的单纯节约资金、减少腐败提升至重要的产业政策和社会政策工具,但是,对于政府采购基本价值的理解差异仍然导致政府采购绩效评价标准背离政府采购制度的发展方向。将价格作为衡量标准的绩效评价方法,具有结果导向、可操作性强的特点,严重扭曲了实践中的政府采购行为,导致节能政府采购政策执行效果不明显。
(四)政策目标的冲突导致节能政府采购的执行大打折扣。政府采购承载着多层次的目标,除了节约采购资金、提高采购效率之外,政府采购要实现各种公共政策目标,比如绿色节能、保护民族工业、促进中小企业发展、促进落后地区进步、维护与推动国内区域社会经济的均衡发展等。从实践来看,这些目标之间往往包含着不可避免的冲突,节能政府采购政策目标与其他公共政策目标之间的冲突比较突出。
三、完善节能产品政府采购的相关建议
(一)在政府采购政策顶层设计的基础上,建立专门的节能产品采购管理机构。由于中央政府对于节能产品政府采购的核心推动力不强,节能产品政府采购缺乏顶层设计,节能清单管理制度目前尚不完善,地方政府的积极性尚未完全调动和发挥出来,政策执行力不足。因此,首先要解决节能产品政府采购的核心推动力问题。要在做好政府采购政策顶层设计的基础上,建立专门的节能产品政府采购管理机构,负责节能产品政府采购的整体规划,政策制度的完善和细化,统筹节能产品政府采购与节能领域、政府采购领域、相关政府部门的协调配合,参与推动、监督节能产品政府采购在实践层面的贯彻落实。
(二)完善节能产品清单管理制度。拓宽节能产品认证的种类范围,向目前的政府采购品目范围、工程政府采购领域以及相关公共采购领域延伸;促进目前节能产品认证型号与市场型号的统一;扩大强制采购认证范围,提高强制采购产品的节能认证技术标准,实现从根本上提高节能采购的节能效果和对全社会的节能示范效应;细化清单更新和发布管理,提高实际执行的便利性。
(三)完善节能产品政府采购执行机制。一是建立健全节能产品政府采购监督机制。形成纪检监察部门、财政部门、发改部门、建设部门、审计部门通力合作的综合监督机制;在各部门职责明确的基础上,强化事前、事中、事后监管手段;加大节能政府采购违法违纪行为的查处和制裁力度,完善中止交易、暂停支付等强制救济措施。二是完善节能产品政府采购实施机制。要强化节能产品采购的政策目标,细化执行标准,明确优先采购和强制采购的优惠措施,使其更具有可操作性。提倡事前公开征求意见或论证,确保政策目标和优惠措施得以合理体现,评审过程公开透明;建立节能政府采购的绩效评估体系,尽快实施节能产品采购的组织绩效评估、政策执行评估,完善节能产品采购的激励机制。
(四)拓宽节能产品政府采购政策执行渠道。节能政府采购管理机构的另一项工作重点是要拓宽政策执行渠道。要借力财政预算管理的源头控制、节能清单管理的范围拓宽,在政府采购、工程建设、军队采购、金融采购、大型国企采购、医疗采购等相关公共采购领域积极推行、落实节能政府采购政策,扩大节能政府采购的政策实施效果。财
责任编辑 刘永恒
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