时间:2020-02-16 作者:周莉 (作者单位:新疆财经大学)
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摘要:
继2010年在新疆和西部12省区先后试行石油、天然气资源税改革之后,2011年11月1日起,油气资源税改革在全国推开,修订后的《资源税暂行条例》与《对外合作开采海洋石油资源条例》、《对外合作开采陆上石油资源条例》同步实施,对中外合作开采陆上和海洋石油的企业依法缴纳资源税,不再缴纳矿区使用费。此次改革主要将油气资源税的从量计征办法改为从价计征,税率为5%,强化了税价连动机制,有助于税收杠杆作用的发挥,增收效果显著:2011年实施新政仅两月,全国资源税收入599亿元,比上年增长43.4%,其中,西部地区增长69.3%。2012年前三个季度,全国资源税收入同比增长60.3%。油气资源丰裕的西部地区因先行试点受益更多,如新疆2010年7—12月,资源税收入比改革前的同期增长450.89%,资源税占当年地方财政一般预算收入的比重从上一年的2.94%上升到6.46%。2012年新疆实现资源税69亿元,比改革之初的2010年增收1倍之多,其中83%来自油气资源税。青海...
继2010年在新疆和西部12省区先后试行石油、天然气资源税改革之后,2011年11月1日起,油气资源税改革在全国推开,修订后的《资源税暂行条例》与《对外合作开采海洋石油资源条例》、《对外合作开采陆上石油资源条例》同步实施,对中外合作开采陆上和海洋石油的企业依法缴纳资源税,不再缴纳矿区使用费。此次改革主要将油气资源税的从量计征办法改为从价计征,税率为5%,强化了税价连动机制,有助于税收杠杆作用的发挥,增收效果显著:2011年实施新政仅两月,全国资源税收入599亿元,比上年增长43.4%,其中,西部地区增长69.3%。2012年前三个季度,全国资源税收入同比增长60.3%。油气资源丰裕的西部地区因先行试点受益更多,如新疆2010年7—12月,资源税收入比改革前的同期增长450.89%,资源税占当年地方财政一般预算收入的比重从上一年的2.94%上升到6.46%。2012年新疆实现资源税69亿元,比改革之初的2010年增收1倍之多,其中83%来自油气资源税。青海和内蒙油气资源税均比改革前一年增长2倍以上。资源税作为地方税,通过改革显著地增强了资源所在地政府改善民生的能力,地方政府投入低保、困难群体的补助等民生领域的支出增加,多项民生大事付诸实施。在现行财政分配格局下,以提高税负为核心的资源税改革的增收效应是毋庸置疑的,增强了地方政府提供基本公共服务的保障能力,弱化其对土地财政的依赖,推动了财政体制的合理化。
由于油气资源税改革是在资源税基本制度未作调整的前提下进行的,尚未遇到与现行征管体制明显不协调的难题。但从实施效果来看,与预期目标尚有一定差距。
(一)计税依据尚不规范,带来税收征管难题。目前,我国原油实行的是与国际市场价格接轨的有控制的政府指导价,定价虽不与国际市价同步,但也不能完全忽视国际市价的波动。资源税从价计征后,原油以购销双方的结算价(不含税)而非基准价为依据计税,结算价与基准价之差额为贴水数额(油田生产企业将原油销售给下游企业时,应收而未收的运费补贴价款)。在石油企业统一核算盈亏的情况下,上游企业可以贴水方式向下游企业转移收入或者利润,若仅按结算价计算,无疑是按减低的税基计算,不仅影响到资源税和增值税,也降低了所得税的税基,贴水在内部关联方之间的转移极易给企业“税收筹划”的空间。
近年来,煤炭行业兼并、重组频繁,资源丰裕的省份实施的大企业大集团战略迅速推进了煤化工一体化,集团内部关联交易更加频繁,且大企业生产经营场所、财务核算地和管理机构所在地往往不在同一地区,税源监控的难度较大。另一方面,煤炭企业虽有产量、库存以及核定损失的监控措施,但多由企业自行掌握,基本形同虚设,且不同企业间因地质条件、矿井深度不一,产量、质量及盈利水平都有诸多不可比因素,相比大多数财务管理较为规范的油气田企业而言,煤炭实施从价计征以后,核算基础并不稳定,如何准确核定计税依据成为征管工作中的难题;对于诸如煤电、煤化工一体化以及各类集“采、选、冶”于一体的联合矿山企业,开采的煤炭和矿石并不出售,而直接在坑口用来发电、化工、冶炼,其所耗原矿的计税价格也难以运用折算比等方法确定。
(二)改革并未激发生产企业降低成本和创新的动力。以提高税负为核心的资源税改革是政府与企业利益分配关系的一次重大调整。从理论上讲,改革带来的加税效应必然会增加生产企业的经营压力,促使企业强化经营管理,努力提高资源开采率和利用率以降低综合成本。但从试点省份以及全面推开后的情况来看,这种动力机制并未形成。一是资源税与企业所得税的“此消彼长”使实际增税效果打了折扣。从新疆试点情况看,实行从价计征后,若按2009年油气价格换算为从量税额,原油税额是改革前的5.6倍,天然气税额是改革前的6.4倍,平均税负上升到4.49%。但资源税是价内税,可在所得税前扣除,相应减少了企业所得税税基,国地税之间的这种“此消彼长”使生产企业实际税负增加并不多。二是综合减征率与实际征收率的差距逐年拉大,降低了加税效应。综合减征率是落实减免税政策的具体体现,目的是鼓励对低品位和难采资源的开采,提高资源回采率。实际征收中,5%只是资源税征收的基准线,剔除综合减征率后,才为实际征收率。事实上,每个油气田均可享受一定比例的减征额,多数企业的实际征收率低于5%,但又不尽相同,总体上,实际减征率是逐渐降低的。从新疆各油田企业测算的结果来看,平均综合减征率由2008年的0.46%上升到2009年的0.51%,相应地,实际征收率从2008年的4.54%降低到2009年的4.49%,减少了0.05个百分点。除此之外,我国初级资源产品价格长期低位,改革增加的税负还可以向下游转移,对生产企业而言,PPI下行、低价且各种税费减免措施都能降低实际税负。不仅如此,在全面推开资源税改革的同时,石油特别收益金起征点从先前的40元/桶提高到55元/桶,大体上抵消了加税的影响,企业的总体负担基本没有变化,降低成本、进行技术创新和管理创新的动力不足。
(三)单兵突进式的改革因缺少配套机制而未达到预期目标。资源税改革是实现经济社会的可持续发展,建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择,也是推进经济结构调整、转变增长方式的必然要求。要实现这些目标,仅提高开采环节的税负是不够的,更重要的是上游环节税负的变化影响到社会经济发展的相关环节,才能引导产业链的下游企业和终端消费者的自觉转变。但我国原油实行的是与国际市场有控制的间接接轨的政府指导价,天然气出厂价也受到国家管制,资源税并未影响国内处于终端的油气消费品价格,改革引发的短期需求曲线和供给曲线都是缺乏弹性的。而且,供给方面,由于资源行业的准入门槛和退出成本较高,市场类型偏向于垄断,竞争性弱于垄断性,企业短期内很难充分调整如厂房和设备之类的固定要素,对诸如原料和劳动力等可变要素进行调整的动力也不足;需求方面,即便加税传导到终端价格,因为购买习惯,消费者也难以立即做出反应。短期内供给和需求曲线都是较为陡峭的,促进资源节约、节能减排的效果尚未显现出来。因此,资源税改革的“单兵突进”并未跳出局部改革的舒服,只有综合推进成品油定价机制乃至资源税产品价格形成机制的改革,才有望达到资源税改革所期待的目标。
随着我国经济发展与资源、环境的矛盾加剧,资源税改革作为转变经济发展方式的重要内容,被列入“十一五”和“十二五”期间财政体制改革的议程,但资源税牵涉面广,牵一发而动全身,限制性约束条件较多,进一步完善资源税改革依然不能脱离这个背景,利益分配格局的变化以及税负增加引发的变化等,都要求改革应稳步推进而非一蹴而就。
(一)逐步扩大从价计征的品种,把握改革良机。资源税是对生产和开采自然资源的企业征收,对上游企业的加税可能影响到中下游企业乃至PPI和CPI,是进一步推进改革最大的担忧。因此,应在现行制度的基础上进一步优化,逐步扩大从价计征的品种,把握改革良机。首先,根据现有改革实践,将煤炭纳入从价征收范围并适当提高税负水平,对其他矿产资源等仍保留从量计征方式但应提高税额,为下一步“扩围”创造条件。2012年受世界经济持续低迷,国内经济增速放缓,以及煤炭自身产能释放和外煤不断涌入的影响,煤炭行业产量增速放缓,价格下跌。同时,2012年制造业采购经理指数(PMI)呈年初冲高、年中探底、年末回稳的走势。煤价下跌且经济回暖之际应是推出良机。另外,可适时将水资源纳入征收范围,逐步建立既有利于促进资源合理开采利用,又有助于增强资源产地改善民生和环境治理能力的资源税税制。待时机成熟,将提高资源税的立法层次纳入议事日程,尽快推出和完善相关的配套体制。煤炭资源税改革是《煤炭工业发展“十二五”规划》的重要任务之一。目前煤炭约占我国一次能源的70%,且煤炭价格的市场化程度相对较高,税负转嫁的后果不容忽视。
(二)保持油气现有税率水平稳步推进。现行的油气资源税负与改革前相比,已然达到较高的水平,虽然尚未触动企业的盈利能力,但进一步上升会受到诸多约束。油气加税而未影响终端价格,原因在于油气的特殊定价机制。资源性产品价格的市场化是我国未来改革的重要任务之一。扩“围”之后,对目前市场化程度较高的资源产品,税负上升必然影响到价格,国际市场的变化、公众的反映会约束价格的上涨。全球金融危机的阴影仍未褪去,企业经营面临诸多困难以及内需不振,会对税率上调形成约束。总之,油气现有税率是否需要提高以及提高的幅度,不得不考虑税负向下游转嫁的影响,需要放在优化税制结构和结构性减税的大背景下去考量。依据我国惯用的“先试点,再逐步推开”的税改模式,当前情境下,扩“面”比加税更重要,更有利于在既定的税制格局下稳步推进。
(三)税费改革同步推进。自新疆开始试行资源税改革已近3年,可以显见的是地方财政的增收效应,短期来看,与预期目标还有差距,但改革的长期效应依然可期:一是形成可持续的节能降耗的经济杠杆和建设两型社会合理的内生性的制度安排;二是配合市场机制构建一个淘汰过剩落后产能,加快企业升级换代和发展方式转变的发展机制。循着这个目标,资源税的稳步推进应有一个顶层设计方案,将资源税改革与石油特别收益金、矿产资源补偿费、采矿权费、探矿权费等统筹考虑,不仅要研究主要资源品价格的形成机制,还要研究价格形成过程中税、费以及价格联动关系,既要兼顾中央与地方政府利益以及企业负担,又要统筹经济发展与资源环境的约束,建立起公平合理、调节有效的资源税费体系,这将有助于理顺资源产品价格的形成机制,引导资源的有效配置。加税引发的变化,更呼唤资源税费的综合改革,以减少改革的阻力和征税成本,毕竟资源及其相关商品的价格承载了政府公共政策的诸多目标。我国资源价格长期低位运行,微观经济主体缺乏以技术替代资源的动力,造成了产业结构的低级化,资源税改革一定程度上可以改变这种状况的持续存在。在结构性减税的大背景下,亟需以税费改革“腾挪”的空间降低资源税负上升带来的影响。整体考虑之下,分步推进才具有科学性、合理性。
(四)将资源税放在全局角度设计、优化。健全中央与地方财力与事权相匹配的财政体制是“十二五”时期我国财税改革的重要目标,资源税是地方税,即便税负能够大幅增加,也难以改变中央与地方财权、财力与事权不对称的现实。但依托这个背景对资源税进行制度优化、全方位的设计,以及明确它在转变经济发展方式中的功能,可能更有意义。我国的油气资源相对集中在经济欠发达的西部地区,率先在新疆和西部进行的资源税改革,其意义不仅仅在改革自身,还是对相对落后地区的经济与社会发展之路的探索。因此,在统一税政的前提下,赋予省级政府适当税政管理权限,将资源税培育成地方重要税源,有望给经济欠发达但资源富集的地区提供一个财源支柱。财
责任编辑 张敏
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